V SA/Wa 609/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz F. W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. F. W. (zwany dalej: skarżącym) [...] maja 2006 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. [...] marca 2007 r. wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R., który decyzją z [...] maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z [...] kwietnia 2008 r. ponownie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych płatności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2008 r. decyzję z [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy. Skarżący [...] maja 2007 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w J. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 do gruntów rolnych, w tym: 1. jednolitej płatności obszarowej, 2. płatności uzupełniającej do powierzchni: a) grupy upraw podstawowych, b) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej), c) uprawy chmielu, 3) płatności do upraw roślin energetycznych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z [...] marca 2008 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [...] zł, w tym do jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł, a do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. Zawiadomieniem z [...] października 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z [...] marca 2008 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007., a następnie decyzją z [...] listopada 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J.z [...] marca 2008 r. w całości. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Prezesa ARiMR. Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Prezes ARiMR w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa bezwzględnie wystąpiło. Bowiem w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli: 1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ww. ustawy – rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1. chmielu; 2. roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3. innych roślin. Z kolei zasady przyznawania płatności uzupełniających w roku 2007 oraz rodzaje roślin objętych tymi płatnościami zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 2 lit. a) ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1. rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2. na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Ponadto stosownie do § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia "płatność zwierzęca" przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2 (tj., na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r.). Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR wskazał, że "płatność zwierzęca" w danym roku kalendarzowym przysługuje jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Jednocześnie zauważył, że w rozpatrywanej sprawie podstawą stwierdzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. nieważności decyzji z [...] marca 2008 r. było przyznanie skarżącemu "płatności zwierzęcej" do powierzchni [...] ha (powierzchnia, co do której została naliczona "płatność zwierzęca"). Przyznanie zatem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. skarżącemu "płatności zwierzęcej" stanowiło rażące naruszenie § 4 ww. rozporządzenia z 13 marca 2007 r. ze względu na fakt, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wydając przedmiotową decyzję nieprawidłowo ustalił, że skarżącemu została przyznana uzupełniająca płatność do powierzchni trwałych użytków zielonych i traw na gruntach rolnych za rok 2006. Prezes ARiMR zauważył, że [...] marca 2008 r., czyli w dniu wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J., nie istniała w obrocie prawnym żadna decyzja przyznająca przedmiotową płatność za rok 2006. Prezes ARiMR odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, iż nie zawiera ono żadnych argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że "ani słowem Dyrektor Agencji nie uzasadnia dlaczego stwierdza nieważność całych decyzji skoro kwestionuje tylko "płatność zwierzęcą"" Prezes ARiMR wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z [...] marca 2008 r. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [...] zł, w tym również uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Zatem ewentualna zmiana rozstrzygnięcia w zakresie "płatności zwierzęcej" będzie miała wpływ na łączną kwotę płatności do gruntów rolnych na rok 2007 przyznanych w drodze decyzji. Skarżący 14 lutego 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2011 r. Skarżący zarzucił, że spełniał przesłanki przyznania "płatności zwierzęcej" za 2007 rok, bo posiadał zwierzęta zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r.). Natomiast niespełnienie warunków z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia było spowodowane odmowną decyzją przyznania tej płatności za 2006 rok, tak więc nie można mówić o kontynuacji tej płatności. Ponadto zdaniem skarżącego w jego sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania decyzji w zakresie tzw. "obszarówki", a "płatność zwierzęca" była wynikiem odmownej decyzji odnośnie dopłat za 2006 r. dlatego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji, kiedy z innego paragrafu spełniła przesłanki do uzyskania "płatności zwierzęcej". W opinii skarżącego w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną w zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga jest zasadna, jednakże z powodów proceduralnych a nie merytorycznych. Na wstępnie należy zaznaczyć, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z [...] marca 2008 r. w całości była nieuprawnione – zdaniem organu – przyznanie skarżącemu płatności o jakiej mowa w punkcie 3 tej decyzji tj. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych tzw. "płatności zwierzęcej". Organ nie kwestionował natomiast prawidłowości przyznania skarżącemu płatności o jakich mowa w punkcie 1 tej decyzji – jednolitej płatności obszarowej oraz punkcie 2 – uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Prezes ARiMR konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2008 r. w całości tłumaczy tym, że ewentualna zmiana rozstrzygnięcia w zakresie "płatności zwierzęcej" będzie miała wpływ na łączną kwotę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007, przyznanych w drodze decyzji. Zdaniem Sądu tak przedstawiony powód stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi wystarczającej przyczyny do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji w całości, a więc także w części tych płatności, które były przyznane prawidłowo i zasadnie. Wskazać bowiem należy, że zarówno jednolita płatność obszarowa, jak i uzupełniając płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych są płatnościami niezależnymi od "płatności zwierzęcej", co oznacza, że na ich przyznanie nie wpływa to czy skarżący ubiega się o "płatność zwierzęcą". Natomiast to, że organ podał w decyzji łączną kwotę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest czynnością jedynie techniczną (rachunkową), gdyż kwota poszczególnych płatności do gruntów została przy każdej płatności określona oddzielnie i jest czytelnie, wyraźnie oznaczona, a więc nie stanowi problemu określenie jakie płatności i w jakiej wysokości skarżącemu zostały przyznane. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że choć przepis art. 156 k.p.a. nie określa czy można stwierdzić nieważność decyzji w części, to jednak kwestia możliwości stwierdzania częściowej nieważności decyzji została rozstrzygnięta przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 uznano, że brak przepisy dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona, następnie zaś wyrokiem z 10 listopada 1989 r. SA/Ka 646/89 uznano dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji, które nie powinny pozostać w obrocie prawnym. Wreszcie, pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części utrwaliła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA 1998, Nr 2, poz. 40; a także B. Adamiak / J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wyd. CH Beck 2006, str. 726). Mając zatem na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Sąd stwierdził, że nieuprawnione było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2008 r. w zakresie niespornych płatności tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Z tego też powodu proceduralnego należało zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR uchylić. W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa i podzielił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli: 1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a. przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na mocy art. 7 ust. 2 ww. ustawy – rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1. chmielu; 2. roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3. innych roślin – położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Jednocześnie, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1. rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2. na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Na mocy § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia "płatność zwierzęca" przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust, 1 pkt 2 (tj. na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r.). Z powyższego wynika zatem, iż "płatność zwierzęca" w danym roku kalendarzowym przysługuje jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Mając na uwadze powyższe, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przyznanie skarżącemu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z [...] marca 2008 r. "płatności zwierzęcej" do powierzchni [...] ha należy uznać za rażące naruszenie § 4 ww. rozporządzenia z 13 marca 2007 r. Bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wydając przedmiotową decyzję nieprawidłowo ustalił, że skarżącemu została przyznana uzupełniająca płatność do powierzchni trwałych użytków zielonych i traw na gruntach rolnych za rok 2006, gdy tymczasem płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 zostały skarżącemu odmówione mocą decyzji ww. organu z [...] kwietnia 2008 r., którą decyzją z [...] czerwca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącego, że spełniał przesłanki przyznania "płatności zwierzęcej" za 2007 r., bo posiadał zwierzęta zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt (§ 5 ust 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r.). Wskazać należy, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. nie miał zastosowania w analizowanym stanie faktycznym, ponieważ dotyczy sytuacji, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, a w przedmiotowej sprawie takie wnioski skarżący w 2006 r. składał. Sąd za chybione uznał także zarzuty skarżącego dotyczące braku wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, iż z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z [...] marca 2008 r. rażąco naruszył prawo przyznając skarżącemu "płatność zwierzęcą", pomimo tego, że skarżący nie wypełniał przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. Poza tym – jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę – pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym byłoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ organ administracji, na którym spoczywa zadanie zapewniania ochrony interesom finansowym Unii Europejskiej – zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. (Dz. U. L 312 z 23 grudnia 1995 r.) – przyznał bowiem pomoc finansową ze środków unijnych nie dokonując niezbędnej analizy czy danemu podmiotowi taka pomoc powinna zostać przyznana. Reasumując powodem uchylenie zaskarżonej decyzja było nieuprawnione stwierdzenie nieważności decyzji, co do "płatności obszarowych", sama zasadność stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej "płatności zwierzęcej" było zgodne z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ARiMR powinien wydać decyzję, która będzie odnosiła się wyłącznie do "płatności zwierzęcej". Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji stwierdzono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.