II SA/Bd 915/11

Dnia 7 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Dariusz Dudra Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 września 2011 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szefa [...] w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, pismem z [...] 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy 1 Bazy Materiałowo - Technicznej w [...] z dnia [...].2010 r . W uzasadnieniu pisma organ I instancji wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek z [...].2010 r. o ponowne stwierdzenie nieważności w/w rozkazu personalnego, jednakże zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z uwagi na okoliczność, że wskazany rozkaz nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi inną formę działania administracji, jak np. zaświadczenie, ugoda administracyjna, czynność materialno – techniczną. Organ wskazał ponadto, że odmowa stwierdzenia nieważności działania administracji niebędącego decyzją administracyjną następuje w formie pisma, albowiem brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 157 ust. 3 kpa. W ocenie organu, omawiany rozkaz ma charakter deklaratoryjny z uwagi na to, ze nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. i został wydany do celów ewidencyjnych, na użytek wewnętrzny, stanowiąc tym samym jedynie czynność materialno - techniczną. Skarżący złożył odwołanie od powyższego pisma, traktując je jako decyzję administracyjną, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a., polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu, a ponadto naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § kpa. oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa., polegające na odmowie załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy rozkaz personalny został wydany przedwcześnie i z naruszeniem prawa, albowiem odpadła podstawa w oparciu, o którą zwolniono go ze służby, tj. orzeczenie RWKL Nr [...] z [...].2010 r., skoro Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...], decyzją 96/Dec/10 z [...].2010 r. stwierdziła nieważność w/w orzeczeni RWKL. Skarżący stwierdził, że Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w [...] sam przyznał, że z decyzją CWKL został zapoznany w dniu [...]2010 r., a zatem w chwili wydawania decyzji z dnia [...]2010 r. posiadał już wiedzę na temat tego, iż zwolnienie strony dokonane zostało z naruszeniem prawa. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, postanowieniem z dnia [...]2010 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od zaskarżonego pisma z dnia [...]2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do treści art. 111 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 ze zm.) żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Zgodnie z art. 115 ust. 2 i 3 cyt. ustawy zwolnienie z zawodowej służby wojskowej m. in. w przypadku, o którym mowa w art. 111 ust. 3 następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. W przypadkach, o których mowa w ust. 2, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych. W konsekwencji nie przysługuje od niego odwołanie oraz ewentualna skarga do sądu administracyjnego, bowiem ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zdaniem organu pomimo swojej wadliwości wydane w powyższej sprawie orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] miało moc obowiązującą, a co za tym idzie, było prawomocne do momentu stwierdzenia jego nieważności przez CWKL. W ocenie organu Dowódca [...] Okręgu Wojskowego postąpił prawidłowo, uznając wydanie rozkazu przez Dowódcę 1 BMT za czynność materialno-techniczną oraz odmawiając wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności owego rozkazu. Skoro rozkaz nie był decyzją administracyjną, to brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W myśl bowiem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdza się nieważność jedynie decyzji administracyjnych. Powyższy rozkaz został prawidłowo wyeliminowany z obrotu prawnego kolejnym rozkazem. Po uchyleniu z dniem [...]2010 r. przez Dowódcę 1 Bazy Materiałowo-Technicznej rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]2010 r. odwołanie skarżącego od pisma nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...]2010 r. stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], po rozpoznaniu skargi strony na powyższe postanowienie, wyrokiem z [...]2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 197/11 uchylił zaskarżone orzeczenie, stwierdzając, że nie podlega ono wykonaniu. Sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 115 ust. 2 i 3 oraz art. 111 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. Nr 90 z 1990 r., poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą pragmatyczną. Sąd uznał, że jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wydany na podstawie powyższego przepisu rozkaz personalny służy jedynie celom ewidencyjnym (na użytek wewnętrzny) i nie jest on decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a., mając charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, jednakże dotyczy to jedynie sytuacji zwolnienie żołnierza ze służby na podstawie ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej, a w rozpoznawanej sprawie orzeczenie RWKL Nr [...] z [...].2010 r. zostało wyeliminowane przez CWKL z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. W tej sytuacji, jak uznał Sąd, orzeczenie TWKL z dnia [...].2009 r. nie stało się ostateczne z tego powodu, że orzeczenie z dnia RWKL z [...].2010 r. należy uważać za niebyłe, albowiem orzeczenie stwierdzające jej nieważność ma skutek ex tunc. W konsekwencji powyższego, Sąd wskazał, że rozkaz personalny z dnia [...]2010 r. nie może mieć charakteru deklaratoryjnego w rozumieniu art. 115 ust. 3 ustawy pragmatycznej, bowiem nie potwierdzono nim stanu prawnego, o którym mowa w jej art. 115 ust. 2 i w konsekwencji stworzono nowy stan prawny adresowany do skarżącego, który ukształtował jego sytuację prawną w przedmiocie zwolnienia ze służby. Tym samym rozkaz ten przybrał postać decyzji konstytutywnej, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, gdzie przez decyzję należy rozumieć również rozkaz personalny, stanowiący decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 K.p.a. W ocenie Sądu Dowódca [...] wydał stosowne rozstrzygnięcie z dnia [...]2010 r. w formie pisma, to jednak zawiera ono de facto wszystkie elementy decyzji i powinno być jako takie traktowane. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z [...]2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dniu [...]2010 r. do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wpłynęło odwołanie skarżącego od pisma Nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...]2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...]z dnia [...]2010 r. Dowódcy 1 Bazy Materiałowo-Technicznej w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Organ wskazał, że w toku prowadzonej sprawy ustalono, iż skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na podstawie orzeczenia nr [...] Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...]2010 r., w którym RWKL utrzymała w mocy orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej. Organ przytoczył też okoliczność, że Dowódca 1 Bazy Materiałowo-Technicznej w [...] wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]2010 r. potwierdzający zwolnienie chor. Krajewskiego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...]2010 r., a decyzję RWKL wyeliminowała z obrotu Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...], wydając dnia [...]2010 r. decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność w/w orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Następnie organ odwoławczy przytoczył fakt wydania postanowienia Nr [...] z [...].2010 r. i zaprezentował wskazane w nim poglądy oraz przytoczył fakt wydania wyroku WSA w [...] z [...].2011 r., przytaczając obszerną część jego uzasadnienia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie, organ I instancji powinien, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 197/11 oraz wydać w przedmiotowej sprawie stosowne rozstrzygnięcie, w oparciu o prawidłowe zastosowanie i wykładnię obowiązujących przepisów prawa. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a, poprzez jego wadliwe zastosowanie, w sytuacji, kiedy należało zastosować dyspozycję art. 138 § 1 pkt. 2) kpa. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzec, co do istoty uchylając zaskarżony rozkaz lub stwierdzając jego nieważność. W ocenie skarżącego wydanie decyzji kasatoryjnej możliwe jest wówczas, gdy istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego w całości lub znacznej części, czego nie wskazał organ odwoławczy, ograniczając się do wydania orzeczenia o bycie prawnym kontrolowanego aktu bez odniesienia się do istoty sprawy będącej jego przedmiotem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaszły przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie co do całości wskazanych w niej zarzutów. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", potwierdza, iż organ odwoławczy uchybił przepisom postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 kpa, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z [...]2011 r., w sprawie sygn. II SA/Bd 197/11, przesądził sporne dotychczas pomiędzy stronami zagadnienie, czy rozkaz personalny z [...]2010 r., na podstawie, którego skarżący został zwolniony ze służby, stanowi decyzję administracyjną, przesądzając to zagadnienie pozytywnie. Wobec powyższego zaszły przesłanki do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w/w rozkazu. Z akt administracyjnych wynika jednak okoliczność, na którą powołał się organ odwoławczy w postanowieniu z [...].2010 r., że wskazany rozkaz został wyeliminowany z obrotu prawnego i tą też okoliczność powołał jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, wyjaśniając, iż nie można wyeliminować z obrotu prawnego aktu nieistniejącego. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie od odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w rozkazu, nie poczynił jednak ustalenia, że rozkaz ten wyeliminowano z obrotu prawnego. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że Dowódca Bazy Materiałowo-Technicznej rozkazem personalnym Nr [...] z [...] 2010 r. uchylił rozkaz personalny z [...].2010 r. Ponadto z tychże akt wynikają dalsze okoliczności, takie jak: - złożenie przez skarżącego wniosku z [...].2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Nr [...] z [...]2010 r. oraz – pismo Dowódcy [...] z [...].2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania co do wniosku strony z [...].2011 r. (vide: k. 74, 78, 83 akt administracyjnych). W tej sytuacji nie jest wiadomo, czy wyeliminowanie rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpiło skutecznie. Nie jest bowiem wiadomo, czy rozkaz z [...].2010 r., jako decyzja administracyjna jest ostateczny lub prawomocny. Rozkaz ten należy uznać za decyzję administracyjną, skoro dotyczy rozkazu o zwolnieniu ze służby, który z kolei uznany został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z [...]2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 197/11, za taką decyzję. Zaniechania organu odwoławczego w zakresie poczynienia wskazanych ustaleń faktycznych mają wpływ na wynik sprawy, albowiem w oparciu o powyższe ustalenia, obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, było wskazanie organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nieustalona okoliczność, co do bytu prawnego rozkazu z [...].2010 r., ma to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że w sytuacji ustatecznienia się bądź uprawomocnienia się tego aktu, brak byłoby potrzeby merytorycznego rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu z [...]2010 r., jako decyzji wycofanej z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy albo poczyni opisane przez Sąd ustalenia faktyczne i dopiero po ich dokonaniu, wskaże organowi I instancji znaczenie tych okoliczności albo też wskazując na ich znaczenie pozostawi organowi I instancji ich ustalenie celem wyciągnięcia na ich podstawie odpowiednich wniosków co do rozstrzygnięcia sprawy. Należy zauważyć, że jakkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego, niemniej owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. W konsekwencji, zaniechanie powyższych wskazań organowi I instancji, mogłoby spowodować błędne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie konieczności orzeczenia przez organ odwoławczy, co do istoty sprawy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub stwierdzenie jej nieważności, to zarzuty te nie są zasadne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że jak wynika z przepisu art. 157 § 1 kpa, właściwym organem do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia. Ten też organ jest właściwy do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Ponadto z art. 138 kpa nie wynika możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Ta forma rozstrzygnięcia zarezerwowana jest jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Z powyższych rozważań wynika, że choć sentencja rozstrzygnięcia organu II instancji jest niewadliwa, to jego uzasadnienie posiada wady, które winien był usunąć Sąd poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Pomijając już fakt, że większość uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera obszerne cytaty innych rozstrzygnięć, z których trudno się zorientować, czy nie stanowią poglądu organu reprezentowanego w przedmiotowej sprawie, to co ważniejsze, zupełnie nie odnoszą się do istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu uchylenia rozkazu personalnego, w stosunku do którego strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyeliminuje stwierdzone uchybienia przepisów postępowania.