II SAB/Go 34/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Województwa –Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy radnego I. zobowiązuje Radę Powiatu do rozpoznania wniosku Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] r. i podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego T.C., w terminie 30 dni od dnia doręczenia Radzie Powiatu prawomocnego orzeczenia Sądu, II. zasądza od Rady Powiatu na rzecz skarżącego Województwa – Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych złożył skargę na bezczynność Rady Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków płacy radnego Rady Powiatu T.C. będącego jednocześnie pracownikiem Zarządu Melioracji Wodnych. Skarżący domagał się uchylenia stanowiska Rady Powiatu w następstwie którego organ ten nie podjął stosownej uchwały, a tym samym nie wyraził zgody na zmianę warunków płacy T.C., oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wniosku o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady Powiatu podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy T.C.. Uzasadniając skargę wskazano, że pismem z [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, w oparciu o przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej: u.s.p.) zwrócił się do Rady Powiatu o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady Powiatu podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy T.C., zatrudnionego w Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, zawartej [...] kwietnia 2008 r., w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia. W piśmie tym wskazano, że przyczyną zamierzonego wypowiedzenia dotychczasowych warunków płacy jest dostosowanie wysokości wynagrodzenia do stawek i składników wynikających z przepisów płacowych, zgodnie z obowiązującym regulaminem wynagradzania pracowników Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z [...] lipca 2009r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Przewodniczący Rady Powiatu pismem z [...] kwietnia 2011 r. poinformował, że na sesji Rady Powiatu [...] marca 2011 r. rozpatrywany był projekt uchwały w sprawie wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego T.C.. Rada Powiatu w wyniku głosowania nie podjęła uchwały, tym samym nie wyraziła zgody na zmianę warunków płacy T.C.. W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych pismem z [...] maja 2011 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, poprzez podjęcie w trybie art. 22 ust. 2 u.s.p stosownej uchwały. Wezwanie to było przedmiotem obrad sesji Rady Powiatu [...] maja 2011 r., jednak Rada nie wyraziła zgody na ponowne zajęcie się tą sprawą. Zdaniem skarżącego Rada Powiatu nie podejmując przedmiotowej uchwały, nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków, co uniemożliwiło mu skorzystanie z przysługującego mu prawa, które zostało określone w art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. W sferze natomiast prawa materialnego organ uchybił przepisowi art. 22 ust. 2 u.s.p, który stanowi, że rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zatem każda odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy (w tym mieści się zmiana warunków płacy) powinna mieć uzasadnienie merytoryczne. Zgoda bowiem warunkowana jest istnieniem związku przyczynowego między rozwiązaniem stosunku, a zdarzeniem powiązanym z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tego uzasadnienia w ocenie skarżącego organ nie przedstawił poza lakoniczną informacją określona w piśmie z [...] kwietnia 2011 r. Odpowiadając na skargę Rada Powiatu reprezentowana przez jej przewodniczącego, wskazała, że [...] marca 2011 r. Rada Powiatu nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy radnego T.C.. Również podczas sesji Rady Powiatu [...] maja 2011 r. nie wyraziła zgody na ponowne zajęcie się przedmiotową sprawą. W związku z powyższym Rada Powiatu nie planuje po raz kolejny rozpatrywać sprawy, w której już wyraziła stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a), jak i bezczynność organu w wydaniu takich aktów w sytuacjach nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi pozostawała bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków płacy radnego Rady Powiatu T.C. będącego jednocześnie pracownikiem Zarządu Melioracji Wodnych. Skarga wniesiona została na podstawie przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. Stosownie do jego treści, skargę na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą. Natomiast zgodnie z art. 88 ust. 1 u.s.p, przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga z art. 88 ust. 1 u.s.p dotyczy przede wszystkim bezczynności organów powiatu w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń. Odpowiednie stosowanie art. 87 u.s.p przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 88 ust. 1 będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na postawie art. 88 ust. 1 u.s.p sprowadzają się do tego, że : 1. zaskarżona bezczynność organu powiatu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2. wymagana prawem czynność musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego, 3. złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały wszystkie wskazane wyżej wymogi. Ze względu na przedmiot niepodjętej (zdaniem skarżącego – w wyniku bezczynności Rady Powiatu) uchwały można uznać, że dotyczyć miała ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy należy bowiem do właściwości organów samorządu powiatowego (art. 22 ust. 2 u.s.p). Niepodejmowanie w tym zakresie stosownej uchwały narusza także interes prawny skarżącego (który jest pracodawcą radnego T.C.). Skarżący dokonał wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Zachowane zostały również terminy do wniesienia skargi zostały (art. 53 § 2 p.p.s.a). Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tym miejscu przywołać należy wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., III PK 36/2007 (LexPolonica nr 2424143). W wyroku tym SN stwierdził, że "Zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 k.p, przepisy dotyczące definitywnego wypowiedzenia umowy o pracę stosuje się odpowiednio także do tzw. wypowiedzenia zmieniającego, czyli wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy. Zarówno cel przepisu ochronnego, jak i jednoznaczna treść art. 42 § 1 k.p przemawiają za uznaniem, że w myśl art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgoda rady gminy wymagana jest także na dokonanie pracownikowi będącemu radnym wypowiedzenia zmieniającego". Przepis art. 22 ust. 2 u.s.p w sposób analogiczny reguluje kwestie zgody rady powiatu na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Cytowany zatem wyrok SN znajduje także zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej zgody na zmianę warunków płacy. Z treści art. 22 ust. 2 u.s.p wynika, że rada powiatu rozpatrując wniosek o rozwiązanie stosunku pracy może podjąć dwa rodzaje rozstrzygnięć tj. wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, przy czym rada ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W każdym przypadku wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy pozostawione jest uznaniu rady powiatu, która ocenia wskazane w piśmie pracodawcy okoliczności wypowiedzenia. Przepis ten nie rozstrzyga w jakiej formie rada ma się wypowiedzieć w sprawie wyrażenia lub odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, dlatego przyjąć należy, że rozstrzygnięcia te przyjmują postać uchwały, podejmowanej na zasadach ogólnych (art. 13 ust. 1 u.s.p). Wbrew stanowisku Rady Powiatu z treści przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p nie można wyprowadzić wniosku, że rada ma obowiązek głosowania tylko nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego i podjęcie uchwały tylko w przypadku, gdy projekt uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy uzyska wymaganą prawem większość. Rada ma bowiem obowiązek ustosunkować się do kwestii wypowiedzenia warunków płacy radnego i zdecydować, czy wyraża zgodę na powyższe czy też nie, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę. Nie można bowiem przyjąć fikcji prawnej i wprowadzić domniemanie, że negatywny wynik głosowania nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnego jest równoznaczne z podjęciem uchwały odmawiającej tej zgody. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Rada Powiatu nie wydając uchwały bądź to o wyrażeniu zgody bądź o odmowie jej wyrażenia pozostawała w bezczynności, albowiem bezczynność organu administracji publicznej zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Słuszne okazało się zatem stanowisko skarżącego, że postępowanie Rady Powiatu naruszyło art. 22 ust. 2 u.s.p. Mając na uwadze niniejsze rozważania sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).