II SA/Po 533/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Starosty P. z [...]2010 r., znak [...], orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ś., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Do wydania powyższej decyzji ostatecznej doszło w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem z [...] 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., działając na podstawie art. 8 i art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz. 19 ze zm.) wywłaszczyło na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. m. in. nieruchomość położoną w P. przy ul. K., będącą tabularną własnością B. i W. małżonków K., zapisaną w KW nr [...] Sądu Powiatowego w P.", oznaczoną art. matrykuły [...], parcela nr [...] o powierzchni 757 m2. Decyzją Wojewody P. z [...] 1997 r. znak [...]stwierdzono na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nabycie z mocy prawa przez Miasto P. własności powyższej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], arkusz [...] obręb Ś.. W spisie inwentaryzacyjnym, stanowiącym część tej decyzji w rubryce rodzaj użytkowania podano: "parkingi, drogi". Spadek po zmarłym 13 listopada 2001 r. B. K. nabyła jego żona W. K. w 1/2 części i syn R. K. w 1/2 części. Wnioskiem z 13 lutego 2002 r. R. K. wystąpił o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, podając, że: od momentu wywłaszczenia to jest od listopada 1951 r. do lutego 1966 r. przedmiotowa parcela nie została przekazana na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., oraz nie zostały na tym terenie wszczęte żadne inwestycje. Pismem z 14 marca 2002 r. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyła W. K. Spadek po zmarłej 6 marca 2006 r. W. K. nabył w całości R. K. Starosta P. decyzją z [...] 2010 r., znak [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ś., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]jako własność Miasta P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 19 czerwca 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że u zbiegu ulic K. i T. w środkowej jej części został urządzony pas jezdny pokryty asfaltem z chodnikami z płyt chodnikowych, betonowych. Od strony północnej działka częściowo zabudowana chodnikiem, pasem zieleni, wjazdem do bloku nr 17, dalej granicę działki stanowi mur bloku nr 12/15, przy bloku do granicy chodnika znajduje się zieleń - krzewy, drzewa liściaste. Wschodnią część stanowi dalszy ciąg jezdni opisany wyżej. Południową część działki stanowią chodniki, wydzielone pasy zieleni oraz dwie lampy oświetleniowe. Zachodnia część działki łączy się z urządzoną ulicą K.. W ulicy znajdują się urządzenia komunalne zgodnie z mapą zasadniczą to jest kanalizacja sanitarna, deszczowa, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i sieć gazowa G-63. Nadto organ wskazał, iż w toku postępowania pozyskał decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 roku, znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i o udzieleniu pozwolenia na budowę, dla Zarządu Dróg Miejskich, pieszo-jezdni z odwodnieniem i oświetleniem w ulicy K. w P., przewidzianej do realizacji między innymi na działce będącej przedmiotem tego postępowania oraz że Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 1 marca 2010 r., znak IP.72211/Og-K./759/10 udzielił informacji, że z dniem 1 grudnia 2006 roku pismem znak: GN.XVII/72247-21/08 Wydział Zarządzania i Ewidencji Dróg powierzył Zarządowi w administrację ulicę K. Starosta P. podniósł nadto, że uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] 1986 r., Nr [...]w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa P. do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa P. z dnia [...] . grudnia 1986 r. Nr [...]) zaliczono ulicę K. do wskazanej powyżej kategorii dróg. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Starosta P. uznał, iż w sprawie znajdzie zastosowanie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), z którego wynika zakaz przenoszenia dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w tym artykule, wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001 wskazał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w terminie prawem przewidzianym R. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzucono w odwołaniu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji, że w sposób nieuzasadniony i niczym nieuprawniony odstąpił od zbadania celu wywłaszczenia przedmiotowej działki". Zdaniem strony odwołującej się cel ten, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, nie został zrealizowany i działka powinna zostać zwrócona na rzecz poprzednich właścicieli. Nadto w odwołaniu podniesiono, że Starosta P. uzasadniając decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowej działki powołuje się na art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego to przepisu oraz z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych, nie wynika, iż okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną. W uzasadnieniu odwołania podniesiono także, iż organ I instancji nie pozyskał wypisu z rejestru gruntów i nie ustalił jednoznacznie do jakiej kategorii dróg należy droga znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się wizja lokalna wskazuje, że ulica K. położona w obrębie osiedla mieszkaniowego należy raczej do kategorii dróg lokalnych miejskich, a więc nie stanowi tym samym drogi publicznej. Odwołujący się zwrócił też uwagę, że: zgodnie z wizją lokalną nie cały obszar działki nr 20 zajęty jest fizycznie pod drogę. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z [...] 2010 r., orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ś. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawiając poczynione ustalenia faktyczne wskazał, że organ I instancji pozyskał mapę stanu prawnego, z której wynika, że dawnej parceli nr [...] odpowiada obecna działka nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu 04 Ś., o powierzchni 756 m2. Do akt dołączono też odpis księgi wieczystej KW nr [...], w której zapisana jest działka nr [...] jako własność Miasta P. W rubryce ulica wpisano "T." w rubryce sposób korzystania "ulica". W rubryce wnioski i podstawy wpisów w księdze wieczystej wymieniono decyzję Wojewody P. z [...] 1997 r. znak [...]. nadto organ II instancji wskazał, iż Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 28 stycznia 2009 r. znak IP.7220/Qg -K./09 podał, że na działce nr [...], arkusza mapy [...], obręb Ś. nie realizował budowy drogi. Przedmiotowa działka nie stanowi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogi publicznej. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda Wielkopolski, działając w trybie art. 136 k.p.a. pozyskał pismo Zarządu Dróg Miejskich z 11 kwietnia 2011 r. znak IP.II.4757-4000-l/T./673/ll, w którym podano, że działka nr 20 z obrębu Ś., arkusza mapy [...] stanowi nieruchomość, która została powierzona pismem nr GN.XVII/72247-21/08 z dnia 1 grudnia 2006 r. i jest w administracji Zarządu Dróg Miejskich, lecz nie posiada nazwy. Przedstawiając stan prawny sprawy Wojewoda Wielkopolski wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 2 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa m. in. na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W ocenie organu odwoławczego przejęcie przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych miało charakter wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego ma zastosowanie zasada zwrotu ustanowiona w tym przepisie. Stąd też zdaniem Wojewody Wielkopolskiego w ramach postępowania o zwrot, organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w toku którego zostanie ustalone na jaki dokładnie cel nieruchomość była wywłaszczona (nabyta) oraz w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystywana W tym celu organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana. Nadto organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 omawianej ustawy stanowi, że: drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 1-3 omawianej ustawy). Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości, przyjmując, że stanowi ona część ulicy K. - to jest: drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym w postępowaniu przed organem drugiej instancji ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi części ulicy K. ani ulicy T., gdyż znajdująca się na niej droga nie posiada nazwy. Wojewoda Wielkopolski podkreślił nadto, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do informacji zawartej w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z 28 stycznia 2009 r. znak IP.7220/Og-K./09, w którym podano, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Powyższe uchybienia zdaniem organu odwoławczego wskazują, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszono art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stwierdzonych wątpliwości faktycznych i prawnych oraz nieusunięcie braków w materiale dowodowym. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego stwierdzone wady postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości skutkowały tym, że decyzja Starosty P. zapadła z naruszeniem naczelnej zasadę postępowania administracyjnego - zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, przy czym wskazane uchybienia należy zakwalifikować jako nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewoda wskazał nadto, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., sygn. NSA IV SA 2058/97 organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodło Miasto P. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego pozwalają na bezsporne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi ulicę, a postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano drogę i stanowi ona jedyny dostęp do położonych przy niej budynków. Zdaniem skarżącego zwrot nieruchomości w takiej sytuacji doprowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, bowiem w wyniku tego osoba fizyczna stałaby się właścicielem drogi. Zwrot nieruchomości stanowiącej ulicę pozbawiłoby użytkowników posadowionych przy niej budynków dostępu do nich. Zważywszy na powyższe, zwrot nieruchomości na rzecz osoby fizycznej będącej spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Nadto w uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu decyzji, stanął na stanowisku, iż organ I instancji winien rozstrzygnąć czy wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. miało charakter wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić bowiem to przepis art. 8 wymienionego dekretu stanowi podstawę wywłaszczenia, a art. 9 dekretu został wymieniony w art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ dotyczył nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa. Nadto podniesiono że treść przepisów art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.w dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była inna, niż to podaje Wojewoda Wielkopolski w swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie wskazując, że w zaskarżonej decyzji nie zakwestionował faktu zaliczenia ulicy K. do dróg publicznych, a jedynie ocenił, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] stanowi fragment ulicy K.. Zdaniem Wojewody należy podkreślić, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie 28 stycznia 2009 r. znak IP.7220/Og-K./09, podał, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a w piśmie z 11 kwietnia 2011 r. znak IP.II.4757-4000-l/T./673/ll, wskazał, że działka nr [...] z obrębu Ś., arkusza mapy [...] stanowi nieruchomość, która została powierzona pismem nr GN.XVII/72247-21/08 z dnia 1.12.2006 roku i jest w administracji ZDM, lecz nie posiada nazwy. Odnosząc się do zawartych w skardze uwag na temat negatywnych następstw zwrotu przedmiotowej nieruchomości w odpowiedzi na skargę wskazano, że organ odwoławczy nie przesądził o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia ani o możliwości jej zwrotu. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie na konieczność zbadania czy przedmiotowa nieruchomość posiada cechy, które pozwalałyby na zaliczenie jej, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do kategorii dróg publicznych. W przypadku gdy organ pierwszej instancji ustali, że nieruchomość cech tych nie posiada, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w toku którego zostanie ustalone na jaki dokładnie cel nieruchomość była wywłaszczona (nabyta) oraz w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystywana. W tym celu organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana, dla jednoznacznego rozstrzygnięcia czy w niniejszej sprawie zostały spełnione czy też nie, ustawowo określone przesłanki zbędności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając zarzuty podniesione w skardze w pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Skoro bowiem w skardze podniesiono zarówno zarzut obrazy prawa materialnego - przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i procesowego polegający na zarzuceniu procedowania w sposób stanowiący naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., to pierwszy z nich będzie mógł stanowić przedmiot rozpoznania dopiero wówczas, gdyby bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem w przypadku stwierdzenia, że nie zaistniało naruszenie prawa procesowego i w związku z tym organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zaktualizuje się kwestia zbadania, czy w odniesieniu do ustalonych faktów prawidłowo zastosowano prawo materialne. Wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty uznać zaś należy za niezasadne. Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zarówno w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi nie wskazano na czym miałaby polegać obraza tych przepisów przez Wojewodę Wielkopolskiego, w tym w szczególności nie wskazano jakie środki dowodowe miałyby być pominięte w toku prowadzonego postępowania, jakich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie ustalono, względnie jakie dowody ocenione zostały przez organ dowolnie bądź w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego. Również Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zarówno tych przepisów, jak i jakichkolwiek innych przepisów proceduralnych przez Wojewodę Wielkopolskiego. W związku z podnoszonymi zarzutami naruszenia prawa materialnego przypomnieć zaś należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozP. i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny czy zaistniało naruszenie przepisów postępowania oraz wskazania zakresu niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W takiej konfiguracji procesowej organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z powyższych względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zasadne zatem było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a jednocześnie brak jest podstaw dla przypisania Wojewodzie Wielkopolskiemu obrazy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem przepisów tych organ ten w ogóle nie stosował ograniczając się do wskazania, że prawidłowa subsumcja przepisów prawa materialnego możliwa będzie dopiero po dokonanym zgodnie z przepisami k.p.a. ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wbrew sugestiom zawartym w skardze Wojewoda Wielkopolski w żądnym razie nie przesądził przy tym o zasadności bądź niezasadności orzeczenia o zwrocie spornej nieruchomości na rzecz R. K., lecz jedynie wskazał, na konieczność ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości aktualnego stanu prawnego tej nieruchomości. Konstatacja organu II instancji, iż budzącym wątpliwości jest poczynione przez Starostę P. ustalenie jakoby przedmiotowa działka stanowiła drogę publiczną zasługuje przy tym w ocenie Sądu na pełna aprobatę. Obecny stan prawny tej działki nie został dotąd w sposób jednoznaczny ustalony. Choć bowiem niewątpliwym jest w świetle uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] 1986 r., Nr [...]w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa P. do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, iż zarówno ulica K. jak i T. w P. stanowią drogi publiczne, to wątpliwości budzi czy przedmiotowa działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ś. (stanowiąca jak wynika z mapy fragment łącznika pomiędzy wyżej wskazanymi ulicami) wchodzi w skład pasa drogowego, którejkolwiek z tych ulic. Podnoszona w skardze okoliczność, iż na przedmiotowej działce urządzona jest ulica nie przesądza przy tym sama w sobie o tym, iż działka ta stanowi fragment drogi publicznej. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 1 ustawy). Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Każda z tych kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne (prawne), to znaczy zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem – to jest w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych, albowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi (analogicznie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2000 r., sygn. III SA 1432/99, publ. LEX nr 47974). Stąd też w świetle podzielanego przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd poglądu prawnego, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, dla rozstrzygnięcia sprawy koniecznym jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej, co stanowiło by o niedopuszczalności orzeczenia o jej zwrocie, czy też wchodzi w skład drogi wewnętrznej, co czyniło by dopuszczalnym jej zwrot w przypadku ustalenia, iż zaistniały przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, iż nawet w przypadku ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie wchodzi w skład drogi publicznej brak byłoby możliwości rozpoznania roszczenia o zwrot nieruchomości, albowiem organ I instancji w prowadzonym postępowaniu nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co do zaistnienia bądź braku przesłanek zwrotu wskazanych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poczynienie takowych ustaleń wymaga przy tym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i nie jest możliwe w oparciu o dokumenty znajdujące się aktualnie w aktach sprawy, albowiem z orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] 1951 r. nie wynika jaki był cel wywłaszczenia. Okoliczność tą, to jest cel wywłaszczenia należy zatem ustalić w oparciu o inne środki dowodowe, albowiem dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwym będzie dokonanie oceny czy cel ten został zrealizowany, a jeśli tak to kiedy, co jest niezbędne dla ustalenia czy działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Za trafny i prawidłowo uargumentowany uznać wreszcie należy wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd prawny, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w P. z dnia [...] 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości należy zakwalifikować jako przypadek wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, do którego ma zastosowanie zasada zwrotu ustanowiona w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec takowych ustaleń bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi okoliczność, iż treść przepisów art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była inna, niż to podaje Wojewoda Wielkopolski w swojej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego Wojewoda prawidłowo przytoczył treść przepisu art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 listopada 1951 r. i dokonał prawidłowego ustalenia, iż z treści tegoż przepisu wskazanego jako podstawa przejęcia nieruchomości jak również z treści orzeczenia z dnia 26 listopada 1951 r. wynika, iż było to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej , do którego ma zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy faktycznie błędnie przytoczył treść art. 9 tego samego dekretu, albowiem przytoczył brzmienie przepisu obowiązujące od 31 stycznia 1952 r., to jednak uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem w sprawie nie znajdował zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierający odesłanie do art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Reasumując wobec prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa procesowego przez Wojewodę Wielkopolskiego, braku naruszeń prawa materialnego w decyzji organu II instancji oraz braku przesłanek dla stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa skarga nie zasługuje na uwzględnienie W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.