II SA/Lu 451/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego umorzonego jako bezprzedmiotowe w sprawie zwrotu działek oddala skargę. W dniu 13 stycznia 2011 r. T. K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 1,14 ha położonych we wsi S. ., gm. A., należących do L. S. i przekazanych przez nią w trybie art. 179 k.c. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 25 sierpnia 1992 r. W piśmie tym wnioskodawczyni powołała się na art. 145 § 1 i 2, art. 145a § 1 i art. 146 § 1 k.p.a. wnosząc o "prawidłową legislację według art. 2 Konstytucji". Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z dnia [...] r. z uwagi na uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie oraz nie wskazanie okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. W obszernym uzasadnieniu Kolegium przedstawiło faktyczny i prawny stan sprawy wskazując w pierwszej kolejności, że termin do złożenia podania w sytuacji gdy strona była pozbawiona prawa udziału w sprawie wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Tymczasem - jak wskazał organ - przedmiotową decyzję T. K. otrzymała w dniu 4 czerwca 2010 r. i już w dniu 7 czerwca 2010 r. wniosła na nią skargę do sądu administracyjnego. Z tych względów termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a upłynął jej w dniu 4 lipca 2010 r. Złożenie w dniu 13 stycznia 2011 r. podania nastąpiło więc z uchybieniem terminu. Następnie organ podniósł, iż nie zostały przez stronę wykazane okoliczności, od których istnienia uzależnione jest wznowienie postępowania. Mianowicie strona nie wskazała o jaki fałszywy dowód chodzi oraz nie przedłożyła orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa ani nie wskazała o jakie przestępstwo chodzi. Zdaniem organu w sprawie nie było też podstaw do wznowienia postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r., a to również z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia podania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. K. podniosła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. wszedł w życie 15 lipca 2006 r., zatem wszystkie decyzje wydane po tym dniu odnośnie art. 179 k.c. są nieważne i naruszają zasady istnienia samorządu terytorialnego. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na to, że strona zwróciła się o wznowienie postępowania na podstawie wszystkich przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. została ona wezwana do uzupełnienia podania poprzez wskazanie, na podstawie której z przesłanek żąda wznowienia oraz wyjaśnienie kiedy dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik strony wyjaśnił, iż domaga się zwrotu działek przejętych na podstawie art. 179 k.c., który to przepis utracił moc na skutek orzeczenia TK z dniem 15 lipca 2006 r. Sprecyzował też, że żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Mając to na uwadze organ wskazał, iż odnośnie przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, strona nie wykazała o jakie fałszywe dowody chodzi oraz o jakie przestępstwo. Odnośnie zaś okoliczności, że strona nie brała udziału w zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...]. postępowaniu, organ podniósł, iż twierdzenie to jest bezpodstawne. Decyzja ta została bowiem doręczona stronie w dniu 4 czerwca 2010 r. Z tych przyczyn i z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie zasadnym było - w ocenie Kolegium - odmówienie wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. K. podniosła, iż została oszukana przez pracowników samorządowych oraz to, że wszystkie decyzje wydane po 15 lipca 2006 r. naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a sądowa kontrola odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jak wymaga tego art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2007 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W punkcie wyjścia rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą). Dodać również należy, iż przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej regulacji prawnej, która w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. Przypadki te zostały wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i w art. 145b § 1 k.p.a.. Zgodnie z tymi przepisami wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione – art. 145 § 1 k.p.a., a ponadto można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja - art. 145a § 1 k.p.a. oraz gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną - art. 145b § 1 k.p.a. Należy jednak zastrzec, co istotne w przedmiotowej sprawie, iż samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez stronę nie wszczyna automatycznie postępowania. O wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Organ po otrzymaniu podania jest zatem zobligowany do ustalenia czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma prawo i obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a., może zatem nastąpić z trzech następujących przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, iż wskazanie podstawy wznowienia postępowania nie polega wyłącznie na wskazaniu odpowiedniego przepisu, lecz na przywołaniu okoliczności faktycznych odpowiadających wskazanej podstawie wznowienia. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w sytuacji gdy jakkolwiek wnioskodawca wskazuje na ustawową podstawę wznowienia (konkretny przepis), jednakże nie wyjaśnia z jakimi okolicznościami jej istnienie ma związek, organ uprawniony jest do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Powyższego może dokonać także w sytuacji ustalenia, że podstawa wznowieniowa została poprawnie wskazana, jednakże wniosek został złożony z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu organ rozstrzygający właściwie uznał, iż tego typu sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W szczególności należy podnieść, iż w podaniu o wznowienie postępowania z dnia 13 stycznia 2011 r. skarżąca stwierdziła jedynie, iż domaga się wznowienia w oparciu o "art. 145 § 1 i 2, art. 145a § 1 i art. 146 § 1 k.p.a." nie wskazując przy tym na jakiekolwiek nawet potencjalne okoliczności faktyczne. Również w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 8 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż nie jest w stanie wskazać konkretnej przesłanki wznowienia, wskazując wyłącznie, iż chodzi o to, "że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 179 k.c., który to przepis od 2005 r. nie obowiązuje:" Także w odpowiedzi na wezwanie Kolegium o wskazanie, która z podstaw wznowienia postępowania wymieniana w art. 145 § 1 pkt 1-8 lub art. 145a § 1 k.p.a. została przedstawiona w podaniu o wznowienie, skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. ponownie podał, że prosi o wydanie decyzji na podstawie "art. 145 § 1 i 2, art. 145 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a." Dopiero na rozprawie z dnia 17 marca 2011 r. pełnomocnik strony bliżej określił, iż postawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. dodając lakonicznie, iż nie dano mu szansy obrony i przedstawienia swoich argumentów co jest niezgodne z art. 2 Konstytucji. W tych okolicznościach przyjąć należy, iż takie określenie podstaw wznowienia postępowania odnośnie przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 uniemożliwiało przyjęcie, że te podstawy istnieją. Art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dopuszczalność wznowienia postępowania w sytuacji gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, natomiast art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wady postępowania polegającej na wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa. Tymczasem z zajmowanego kilkakrotnie przez skarżącą i jej pełnomocnika stanowiska nie wynika w ogóle o jakie fałszywe dowody skarżącemu chodzi oraz jakie przestępstwo miało wpływ na treść decyzji. W tych okolicznościach zasadnie przyjął organ, iż skarżąca w istocie nie wskazała przesłanki wznowienia postępowania, do czego składając podanie o wznowienie postępowania jest zobowiązana. Odnośnie zaś wskazanej przez stronę przesłanki wznowienia zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącej przeprowadzenia postępowania bez udziału strony, organ zasadnie przyjął, iż skarżąca nie dopełniła w tym zakresie koniecznego warunku jakim jest złożenie podania z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem z dokonanych prawidłowo przez organ w tym zakresie ustaleń wynika, iż skarżąca przedmiotową decyzję z dnia [...]. otrzymała w dniu 4 czerwca 2010 r. i to od tej daty rozpoczął skarżącej biec miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. Tym samym oczywistym jest, iż podanie skarżącej z dnia 13 stycznia 2011 r. złożone zostało z uchybieniem przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu. Podstawy do wznowienia postępowania nie mógł również stanowić art. 145a § 1 k.p.a. zawierający przesłankę wznowienia związaną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, czego skarżąca zdaje się nie dostrzegać, iż dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie sytuacji gdy orzeczenie Trybunału odnosi się do przepisu prawa, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna (podkreślenie Sądu). Tymczasem art. 179 k.c., którego zgodność z Konstytucją zakwestionował Trybunał wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r., K 9/04 nie stanowił podstawy wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]0 kończącej postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżąca. Przywołany art. 179 k.c. stanowił jedynie podstawę czynności prawnej (umowy) polegającej na zrzeczeniu się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez matkę skarżącej. Umowa zrzeczenia jest natomiast czynnością cywilno-prawną, wyłączoną spod kognicji organów administracji publicznej. Do rozpatrywania spraw cywilnych powołane są natomiast sądy powszechne (art. 2 k.p.c.), a instytucją chroniącą interesy stron umowy może być powództwo o ustalenie w trybie art. 58 § 2 k.c. bezskuteczności czynności prawnej, w tym wypadku polegającej na zrzeczeniu się własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] dokonanego oświadczeniem złożonym przez L. S. w dniu 25 sierpnia 1992 r. w Kancelarii Notarialnej . Pomijając nawet powyższą argumentację, to postępowanie nie mogło zostać wznowione z tej podstawy z uwagi na uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie, który zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a. wynosi miesiąc od wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Uwzględniając całą powyższą argumentację słusznie organ orzekający w sprawie uznał, iż postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r. nie powinno było zostać wznowione. Z tych względów, skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).