II SA/Łd 897/11

Dnia 7 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], SKO [...], po rozpoznaniu odwołania G. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...] o przyznaniu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 150 zł w miesiącu maju 2011 roku z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 – 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 3, 7, 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że dochód rodziny strony, składającej się z 3 osób, wynosi ogółem 307,78 zł, kryterium dochodowe 3 – osobowej rodziny to 1053 zł, zaś dochód na osobę w rodzinie wynosi 102,59 zł oraz powołał się na brak wystarczających środków na realizacje zadań własnych i konieczność racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami. W odwołaniu od tej decyzji G. K. wniósł o zwiększenie udzielonej mu pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż odwołujący się złożył w organie I instancji wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy finansowej na zakup żywności, ponieważ nie posiada środków do życia. Nie ma pieniędzy na lekarstwa oraz ubezpieczenie. W drodze przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że odwołujący się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz synem. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Żona odwołującego się jest osobą bierną zawodowo. Oboje mają problemy zdrowotne. Odwołujący się stara się o rentę ZUS. Otrzymał jednak decyzję odmowną. Jego żona stara się o orzeczenie o niepełnosprawności. Z uwagi na powyższą sytuację oraz dobro nastoletniego syna przyznano odwołującemu się pomoc finansową dla rodziny. Dochodem rodziny jest zasiłek rodzinny w kwocie 91 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 216,78 zł. Łączny dochód wynosi 307,78 zł. W okresie od dnia 1 stycznia 2010 roku do dnia 31 stycznia 2011 roku odwołujący się był i jest nadal objęty szeroką systematyczną pomocą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło uznaniowy charakter decyzji w sprawie zasiłku celowego i konieczność uwzględniania przez organ pomocowy własnej sytuacji finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, iż przyznanie odwołującemu się pomocy w wysokości 150 zł mieściło się w możliwościach finansowych organu pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję G. K. powołał się na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.), stanowiącej materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy). Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W ust. 2 art. 39 omawianej ustawy wskazano, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zwrotem "może być przyznany", oznacza, iż zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej przez organ administracji na podstawie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, na co trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to przyznanie organowi możliwości wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności co do wysokości przyznanego świadczenia. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się natomiast do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie takie nie posiada cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotem kontroli sądu jest więc w takim wypadku to, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna też odpowiadać wymogom określonym w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. Organy administracji publicznej, orzekające w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego, winny zatem w uzasadnieniu decyzji wskazać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe. Zastosowane zasady przyznawania tego rodzaju świadczeń, w tym kryteria decydujące o doborze osób, którym dane świadczenie jest przyznawane, przesłanki które przesądzają o odmowie jego przyznania lub jego przyznaniu w określonej wysokości, dane o środkach, jakim organ pomocowy dysponuje na konkretny rodzaj świadczenia, powinny być znane osobom ubiegającym się o tego rodzaju pomoc. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne jest także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb osoby ubiegającej się o tego rodzaju pomoc w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu żywności, a następnie odniesienie jej potrzeb i oczekiwań do możliwości organu pomocowego. Tym bardziej, że z treści przytoczonego wyżej art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wprost wynika ciążąca na organach pomocowych powinność uwzględnienia potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli tylko odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Okolicznością bezsporną jest, że sytuacja skarżącego uprawnia go do otrzymania tej formy pomocy. Skarżący i jego żona są osobami bezrobotnymi. Pozostający z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym syn, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, był uczniem II klasy liceum ogólnokształcącego i jest niepełnoletni. Ustalony przez organy dochód 3 - osobowej rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 102,59 zł. Z akt sprawy wynika także, iż skarżący z pomocy społecznej systematycznie korzysta. Tym niemniej jednak uzasadnienia decyzji organów administracji w zakresie odnoszącym się do możliwości finansowych organu pomocowego są bardzo ogólnikowe. Nie wynikają z nich żadne dane odnoszące się do rzeczywistych możliwości organu pomocowego w dacie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku. Samo powołanie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji na "brak wystarczających funduszy na realizację zadań własnych" i konieczność "racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami" nie jest, z przyczyn wyżej wskazanych, z pewnością wystarczające. Na podstawie samych akt sprawy również nie można stwierdzić, jakie te możliwości w istocie były i dlaczego Samorządowego Kolegium Odwoławcze uznało przyznaną skarżącemu pomoc w wysokości 150 zł na 3 - osobową rodzinę za mieszczącą się w możliwościach finansowych organu pomocy społecznej. Tego rodzaju braki świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, jaka wysokości pomocy finansowej związana z zaspokojeniem potrzeb żywieniowych jest niezbędna 3 – osobowej rodzinie skarżącego, a jednocześnie – czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w istocie nie umożliwiają ich zaspokojenia w większym rozmiarze, niż przyznane 150 zł. Nie jest też możliwe stwierdzenie, czy organ pomocowy, wydając decyzję o przyznaniu jej pomocy w tej wysokości, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Organ administracji powinien ustalić rzeczywiste potrzeby skarżącego w zgłoszonym zakresie oraz wykazać dlaczego uznał przyznaną pomoc za wystarczająca z uwzględnieniem rzeczywistych możliwości finansowych gminy. k.ż.