I SA/Wa 1021/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego T.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], odmawiającej wydania pozwolenia na podział działki, nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w P., według wstępnego podziału – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Pismem z dnia 1 marca 2010 r. T.K. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na podział ww. działki położonej w P. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy wydania pozwolenia na podział działki nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w P., według wstępnego podziału wykonanego przez uprawnionego geodetę M.K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projektowany podział jest niedopuszczalny głównie z powodu ochrony przed usunięciem istniejącego na nieruchomości drzewostanu (m.in. 11 dębów szypułkowych, objętych ochroną jako pomniki przyrody). Ponadto organ podniósł, iż uzyskane z podziału nowe działki, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone byłyby pod zabudowę mieszkaniową, a tym samym oznacza to większą intensywność zabudowy (niż byłoby to w przypadku budowy jednego domu mieszkalnego), łączącą się z koniecznością usunięcia większej ilości drzew i ryzykiem dla pozostałego drzewostanu. Intensyfikacja zainwestowania budowlanego w obrębie nieruchomości spowoduje bowiem zmianę stosunków wodnych, niebezpieczeństwo uszkodzenia korzeni i koron drzew, w konsekwencji obumarcie cennego drzewostanu, tym samym utratę walorów krajobrazowych miasta -ogrodu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.K. W konsekwencji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Minister wskazał, iż uzasadnienie nie może się opierać na domniemaniu przyszłego, hipotetycznego stanu rzeczy, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ, będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], m. in w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponownie odmówił wydania pozwolenia T.K. na podział działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na przepisy prawa miejscowego z 1928 r., z których wynikało szereg zakazów i obowiązków w zakresie działań podejmowanych na zalesionych działkach w P. (zakaz wyrębu drzew, czy też parcelacji działek). Ponadto organ podniósł, iż postulat zachowania walorów przyrodniczych miasta podkreślany jest w Studium historyczno-urbanistycznym P., wykonanym w 1983 r. Dalej organ podkreślił, iż wnioskowany podział będzie negatywnie skutkować na układ urbanistyczny miasta wraz z zielenią. Po pierwsze: budowa tzw. "sięgnika" do nowej działki jest sprzeczna z zasadą pierwotnej parcelacji terenu, tzn. dojazd do działek ma być bezpośrednio z istniejących dróg. Po drugie: wnioskowany podział spowoduje drastyczną zmianę w skali krajobrazowej, gdyż powstaną dwie rezydencje jednorodzinne, co będzie wiązać się z dużym ubytkiem w istniejącym drzewostanie. Od ww. decyzji odwołanie złożył T.K. W uzasadnieniu podniósł, iż z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ konserwatorski uznaje za niedopuszczalny dojazd do jednej z nowopowstałych działek poprzez pas gruntu (sięgnik), który jest częścią projektowanej działki, pomimo że w ten sposób działka ta będzie skomunikowana bezpośrednio z istniejącą drogą. Ponadto zarzucono, iż organ nie wykazał, na czym polega negatywny wpływ takiego podziału nieruchomości na układ urbanistyczny miasta - ogrodu P., oraz nie wykazał bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy podziałem wnioskowanej działki, a koniecznością wycięcia drzew na niej rosnących. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji zaznaczył, że nieruchomość objęta planowanym podziałem znajduje się na terenie układu urbanistycznego P., wpisanego wraz z zabudową i zielenią miasta - ogrodu do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] października 1981 r. Ponadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta - [...] P., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 2008 r.), w § [...] ustalono ochronę układu przestrzennego Miasta - [...] w zakresie parcelacji, sieci ulicznej, układu głównych przestrzeni publicznych i układu terenów zieleni, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków (...) oraz obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na: nowe podziały parcelacyjne, lokalizację nowych obiektów w zakresie gospodarowania działki i formy architektonicznej, lokalizację, wykonanie nowych lub modernizację istniejących ogrodzeń, wycięcie drzew, w tym kolidujących z projektowaną inwestycją. Organ wskazał, iż działka nr ew. [...] z obrębu [...], o której podział wnioskowano, oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] o przeznaczeniu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych. Następnie organ powołał art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazując, iż zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na utrzymanie zabytkowego terenu w jego układzie przestrzenno - architektonicznym, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Dalej podkreślił, iż w niniejszej sprawie przedmiotem ochrony jest historyczny układ urbanistyczny, którym, w myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Minister podniósł, iż objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie parcelacji działek, ich szerokości i przekroju, a także relacji przestrzennych między zabudową a terenami zielonymi. Minister zaznaczył, iż działki znajdujące się w okolicy działki nr ew. [...], zachowują regularne kształty, z linią podziału biegnącą prostopadle do osi drogi publicznej, przy której są położone, zaś podział działki nr [...] według przedstawionego projektu, ze względu na powstanie - równoległej do osi drogi publicznej - granicy działek stworzy element obcy w tej części układu urbanistycznego. Zdaniem organu, realizacja podziału działki nr ew. [...] według przedstawionego projektu wprowadziłaby chaos przestrzenny i niewątpliwie wpłynęłaby ujemnie na zabytkowy charakter chronionego układu urbanistycznego i jako taka nie jest dopuszczalna. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł T.K. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 83 ust. 1, § 85, § 87 pkt 32, uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta – [...] P. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy odmowę wydania pozwolenia na podział działki nr ew. [...] z pominięciem powołanych postanowień prawa miejscowego, w szczególności nieuwzględniającej możliwość podziału przedmiotowej nieruchomości znajdującej się w jednostce urbanistycznej [...] zgodnie z minimalnymi wielkościami obszarowymi pomimo braku właściwego uzasadnienia opartego na przekonywujących przesłankach historyczno-urbanistycznych; 2) naruszenie prawa procesowego przez naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia rzeczowej argumentacji opartej na ustaleniu i rozważeniu stanu faktycznego i prawnego w możliwie najdokładniejszy sposób, przez co wydana w sprawie decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz nosi cechy dowolności, a tym samym narusza interes społeczny i słuszny interes skarżącego. W uzasadnieniu skargi T.K. podniósł, iż nie ma wiedzy do jakiego historycznego układu urbanistycznego P. odwołuje się zarówno [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Układ Parcelacyjny pochodzący z 1928 r. nie ma nic wspólnego z aktualną parcelacją działek gruntu. Aktualny układ urbanistyczny odbiega również w wielu miejscach od Studium historyczno - urbanistycznego P., wykonanym przez Pracownie [...] w 1983 r. Dodatkowo skarżący zaznaczył, iż w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma, chociaż mógłby się znaleźć przepis, który zakazuje dokonywania podziałów w taki sposób, iż będą wydzielane działki z przebiegiem granicy równoległym do drogi publicznej, jeżeli jest to cecha determinująca historyczny układ urbanistyczny P. Miejscowy Plan uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dopuszcza możliwość podziału dotychczasowych nieruchomości, jednakże nie na mniejsze niż 2000 m2. Zdaniem skarżącego problemem dla organów obu instancji są tylko i wyłącznie dwa elementy wynikające z projektu podziału działki nr [...], tj. po pierwsze: ustalenie granicy jednej z działek równolegle do drogi publicznej i po drugie skomunikowanie jednej z projektowanych działek poprzez "sięgnik" biegnący od drogi. W ocenie T.K. organy nie wyjaśniły, na czym polega problem stwierdzając ogólnie, iż jest to niezgodne z historycznym układem urbanistycznym P.. Skarżący podkreślił, iż argument ten jest chybiony wobec braku aktualnie charakterystycznych cech historycznego układu urbanistycznego P. Dla T.K., problem jest tym bardziej niezrozumiały, iż "sięgnik" biegnie prostopadle do drogi publicznej, czyli tak jak granice większości działek geodezyjnych w sąsiedztwie, a granica jednej z projektowanych działek nawiązuje bezpośrednio do układu działki sąsiedniej tj. działki nr [...], której granice biegną również równolegle do drogi publicznej. Dodatkowo skarżący stwierdził, iż Układ Parcelacyjny pochodzący z 1928 r. (dołączony do skargi) dopuszczał możliwość takiego ukształtowania działek by granice przebiegały równolegle do osi drogi publicznej (np. część "K" IV,V). W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje, zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, (...), kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W myśl zaś art. 36 ust. 1 pkt 8 wskazanej wyżej ustawy (stanowiącego podstawę wydania decyzji), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Dokonanie, więc podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, wchodzącej w skład historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego zostało przez ustawodawcę w sposób wyraźny uzależnione od uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na tego rodzaju podział, co jest jednym z przejawów reglamentacji administracyjnoprawnej, odnoszącej się w tym wypadku do sfery ochrony (zachowania) zabytków. U podstaw tej regulacji leży konieczność zagwarantowania, by zmiany w zakresie gospodarki nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków, pociągające za sobą zazwyczaj zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym danego obszaru oraz w panujących w jego obrębie stosunkach własnościowych, były zgodne z wymogami zachowania substancji zabytkowej i dawały pewność zachowania jej w należytym stanie na użytek przyszłych pokoleń. Przy czym należy podkreślić, iż decyzja organu wydana w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy, a w związku z tym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego., tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona. Zdaniem Sądu, organy administracji tego zadania nie wykonały. W niniejszej sprawie, układ urbanistyczny miasta-ogrodu P., na terenie, którego położona jest działka ew. nr [...] został wpisany, wraz z zabudową i zielenią, do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uznał, że podział działki nr [...] na działki [...] negatywnie wpłynie na niniejszy układ, gdyż działki znajdujące się w okolicy działki nr [...] zachowują regularne kształty z linią podziału biegnącą prostopadle do osi drogi publicznej, przy której są położone, zaś podział działki nr [...] doprowadzi do powstania równoległej do osi drogi publicznej granicy działek, czyli stworzy element obcy w tej części układu urbanistycznego, a tym samym wprowadzi chaos przestrzenny. Uzasadniając swoją decyzję Minister oparł się jedynie na wpisie ww. układu urbanistycznego do rejestru zabytków oraz przepisie § [...] Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., ustalającym ochronę układu przestrzennego Miasta - [...] w zakresie parcelacji, sieci ulicznej, układu głównych przestrzeni publicznych i układu terenów zieleni, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków (...). W aktach administracyjnych sprawy, oprócz planu podziału działki nr [...] na działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 i działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, brak jest jakichkolwiek dokumentów przesądzających o niedopuszczalności tak zaproponowanego podziału, tym samym wskazujących, iż taki podział zaburzy ustaloną ochronę układu przestrzennego miasta w zakresie parcelacji. Podkreślenia wymaga, na co wskazywała też strona skarżąca, iż z przepisów ww. Uchwały wynika, iż Rada Miasta P., ustalając ochronę układu przestrzennego miasta nie wprowadziła zakazów dokonywania podziałów w taki sposób, iż będą wydzielane działki z przebiegiem granicy równoległym do drogi publicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta-[...] P., uchwalony ww. Uchwałą wprowadził jedynie w rozdziale 8 zatytułowanym: Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości oraz parametry, wskaźniki i warunki zagospodarowania terenu, ustalenia, co do minimalnej powierzchni nowych działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych ([...]) – ( § 50 ust. 1 Uchwały) . I tak powierzchnia tych działek nie może być mniejsza niż 2000 m2. W tym zakresie planowany podział działki nr [...] ustalone normy spełnia. W ocenie Sądu, jeśli organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie na ogólnym zapisie § [...] ust. [...] Uchwały [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., tym samym powinny dokonać oceny wnioskowanego podziału w kontekście jego zgodności z Uchwałą, wpisem do rejestru zabytków oraz ewentualnie innych materiałów wskazujących na niedopuszczalność tak zaproponowanego podziału. Organy administracji tego zaniechały. Odnosząc się zaś do wpływu proponowanego podziału na walory krajobrazowe, Sąd zauważa, iż od oceny tej całkowicie odstąpił organ drugiej instancji. I tak z zapisu § [...] ust. [...] ww. Uchwały, wynika iż szczególną ochroną prawną Rada Miasta objęła pomniki przyrody (11 dębów szypułkowych) znajdujące się (według obowiązującego wykazu na dzień uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego) u zbiegu ulic [...], na działkach leśnych nr ew. [...] z obrębu [...]. Z kolei § [...] ust. [...] Uchwały ustalono obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody wszelkich działań inwestycyjnych planowanych w strefie oddziaływania na pomniki przyrody. Oznacza to, iż powyższa ochrona jest przedmiotem odrębnych ustaleń i odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, co oznacza, iż podział działki nr [...] nie wywoła automatycznie znacznych ubytków w cennym drzewostanie. A jeśli tak, w ocenie Sądu, organy administracji również i tego nie wykazały. Konstatując, przepisy wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. są jednoznaczne. A zatem, na organach ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej nakłada na organ obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż w przeciwnym wypadku uznanie swobodne może nosić cechy dowolności. Ocena materiału dowodowego nie nosi tych cech, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami (art. 80 k.p.a.). Podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, że uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego. W ocenie Sądu, dotychczasowa ocena organów administracji nie może zostać uznana za wystarczającą. Stwierdzenie, że dokonany podział spowodowałby chaos przestrzenny jest dalece niewystarczające i powinno zostać szczegółowo uzasadnione - tym bardziej, iż brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego na poparcie tych twierdzeń. Organy powinny również rozważyć - po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy - czy działka nr [...] położona na terenie układu urbanistycznego miasta ogrodu P., wpisanego do rejestru zabytków wymaga działań z zakresu ochrony zabytków, celem zachowania historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych, które organiczną prawo własności przedmiotowej nieruchomości i ewentualnie uniemożliwią jej podział - mając na względzie zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Tylko rozważenie przez organy administracji powyższych zagadnień pozwoli na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy i zrealizuje zasadę rozważenia całości materiału dowodowego, przez co zostanie osiągnięty cel, dla którego podejmowana jest ochrona tego obszaru, tj. zachowanie zabytkowego układu architektonicznego miasta P. W świetle powyższego należy uznać, iż doszło do naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Organy rozpatrzą całokształt sprawy i dokonają oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. oraz szczegółowo i dokładnie uzasadnią podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 6