II SA/Rz 625/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 625/11 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) na skutek uwzględnienia odwołania W. O., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., [...] uchyliło w całości decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z [...] grudnia 2010 r., Nr [...] wydaną w sprawie przyznania zasiłku celowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylona decyzja załatwiała sprawę wniosku W. O. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie szkód w budynku mieszkalnym spowodowanych powodzią z 2010 r. Według treści wniosku W. O. z 15 września 2010 r. w budynku parterowym podpiwniczonym od czasu powodzi stale utrzymuje się woda, z której wilgoć przenosi się na wyższe kondygnacje. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, (dalej MOPR) po ponownym rozpatrzeniu sprawy zasiłku celowego wydał w dniu [...] marca 2011 r. kolejną decyzję o Nr [...], w której przyznał W. O. zasiłek celowy w kwocie 7000 zł. Zasiłek w tej wysokości podlegał przekazaniu na rachunek wykonawcy remontu piwnicy domu zalanego na skutek powodzi a będącego współwłasnością W. O. Decyzję o przyznaniu zasiłku w podanej wysokości uzasadniono tym, że pomoc w tej postaci jest adekwatna do wykonania koniecznych prac remontowych uwzględnionych w protokole z 11 października 2010 r. Decyzję Dyrektora MOPR zaskarżył w drodze odwołania do SKO W. O. Jego zdaniem decyzja ta posługuje się ogólnikami. Ma na celu podtrzymanie poprzedniego i uchylonego przez SKO rozstrzygnięcia. Odwołujący się jest przekonany, że na skutek działań pracowników urzędu, został wprowadzony w błąd, co do zgody na zakres przeprowadzonego remontu. Zakwestionowano także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. SKO decyzją z [...] kwietnia 2011 r., o nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora MOPR. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę działań administracji socjalnej w sprawach przyznawania zasiłków celowych. Zwrócono uwagę, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej opiera działania organów na uznaniu administracyjnym. Uznanie, o którym mowa nie może według składu orzekającego SKO oznaczać dowolności. Załatwiając sprawę zasiłku celowego, należy kierować się potrzebami wnioskującego a także możliwościami finansowymi budżetu publicznego. Zdaniem Kolegium, przy wydawaniu decyzji organ pierwszej instancji kierował się zadaniami i celami pomocy społecznej. Sam skarżący potwierdził w protokole Komisji ds. szacowania szkód zakres poniesionych w budynku strat. Z przedłożonego przez skarżącego kosztorysu wynika wyraźnie, że zakres prac i ich koszt znacznie przekracza stan podpiwniczenia jaki istniał przed powodzią. Organ odwoławczy mając na uwadze cele i zadania pomocy oraz uznaniowy charakter świadczenia, nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania wnioskodawcy. W skardze do sądu administracyjnego na wyżej opisaną decyzję SKO, W. O. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych postępowania. Oparcie się przez organy na protokole oszacowania strat sporządzonym w 2010 r. jest błędne albowiem jego treść nie odzwierciedla faktycznej wielkości poniesionych szkód. Faktem jest, że skarżący późno zwrócił się o udzielenie pomocy, ale to nie może być traktowane jako okoliczność obciążająca. Zakres szkód wyrządzonych przez powódź, był znacznie większy od utrwalonego w protokole z października 2010 r. Przez cały okres postępowania administracyjnego strona była utwierdzana w przekonaniu, że zakres prac remontowych wykonanych w domu nie zostanie zakwestionowany a wydatki z tym związane znajdą pokrycie w kwocie przyznanego zasiłku celowego. Wydane decyzje opierają się na niedokładnych ustaleniach, co do faktycznej wielkości poniesionych szkód wyrządzonych w mieszkaniu przez powódź. Organy nie wyjaśniając sprawy dokładnie, naruszyły art. 77 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podkreślono, że okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia jak i samo jego przyznanie zostało pozostawione swobodnej ocenie organu. Organ ustalił we własnym zakresie rozmiar strat, jakie poniósł W. O. i przyznały pomoc uwzględniając jej cel a zatem pomoc osobie poszkodowanej, aby umożliwić jej funkcjonowanie po zdarzeniu nagłym. Pomoc społeczna nie może zmierzać do poprawienia sytuacji materialnej strony w stosunku do tej jaka istniała przed powodzią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te kontrolują zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując tej kontroli – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem wspomnianej kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostaje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], utrzymującej w mocy z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], przyznającą W. O. zasiłek celowy w kwocie 7000 zł. na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. N., zalanego na skutek powodzi w miesiącu maju 2010 r. O ile za bezsporny w sprawie należy uznać zakres zniszczeń mający odzwierciedlenie w podpisanym przez strony w dniu 11 października 2010 r. protokole z oględzin nieruchomości, tj. zawilgocenie wskutek zalania posadzek i ścian piwnicy przedmiotowego budynku do wysokości ok. 25-30 cm oraz znajdujących się tam sprzętów – w tym zwłaszcza uszkodzenie pieca grzewczego, to zakres prac remontowych budzi zastrzeżenia. Zdaniem SKO przyznana pomoc finansowa jest adekwatna do koniecznych do wykonania prac remontowych uwzględnionych w protokole z dnia 11 października 2010 r., tym samym spełnia swój cel jakim jest zapewnienie osobie poszkodowanej zdolności funkcjonowania po nagłym zdarzeniu losowym oraz jest adekwatna do możliwości finansowych organu udzielającego tej pomocy. Wg skarżącego natomiast oparcie wydanych decyzji na w/w protokole jest nieprawidłowe, gdyż nie odzwierciedla on faktycznie poniesionych strat oraz wydatków na ich pokrycie, a przeprowadzony remont nie podniósł standardu zalanego budynku. Dokonana ocena legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że zarówno ona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a poprzedzające je postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 40 zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Stosownie do ust. 3 tego artykułu, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Regulacja ta niewątpliwie stwarza możliwość przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi, w tym kosztów przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych zmierzających do przywrócenia domu do stanu sprzed tego zdarzenia. Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest brak możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przez osobę lub rodzinę przy wykorzystaniu własnych zasobów oraz wysokość środków, którymi dysponuje właściwy ośrodek pomocy społecznej. Z analizy przytoczonych przepisów wynika uznaniowy charakter wydawanych na jego podstawie rozstrzygnięć. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Nie oznacza to jednak pełnej dowolności organów w tym zakresie, wymagając w szczególności odniesienia się przy wydawaniu decyzji do art. 39 wspomnianej ustawy wskazującego w ust. 1 na ogólny cel przyznawania pomocy, tj. zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (przykładowe ich wyliczenie zawiera ust. 2 tego artykułu). Nie bez znaczenia są też ogólne funkcje pomocy społecznej, polegające na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1) oraz udzielaniu wsparcia osobom i rodzinom w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (art. 3 ust. 1). Z powyższego nie wynika również, że zasiłek celowy jest przyznawany osobie wnioskującej niejako automatycznie i w żądanej przez nią wysokości. Orzekający organ obowiązany jest kierować się zasadą ogólną dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod kątem postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą – w tym braku dokładnego ustalenia wielkości szkód wyrządzonych w mieszkaniu skarżącego przez powódź – stwierdzono, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podstawą ustalenia wielkości tych szkód stanowił sporządzony w dniu 10 października 2010 r. protokół z powodzi, na terenie zamieszkiwanym przez skarżącego w maju 2010 r. (u jego podstaw znalazł się wniosek skarżącego o udzielenie pomocy z dnia 15 września 2010 r.). Zarzut sporządzenia tego protokołu ponad 5 miesięcy po powodzi oraz kwestionowanie zawartych w nim zapisów jako nieodzwierciedlających faktycznej wielkości doznanych szkód nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że skarżący dopiero po upływie kilku miesięcy od zdarzenia zwrócił się o przyznanie mu stosownej pomocy, czego konsekwencjami – niezależnie od przyczyn które to spowodowały – nie może obarczać orzekających w sprawie organów. Sporządzony protokół zawiera w swej treści zapis "W dniu 11.10.2010 r. uzgodniony zakres prac remontowych, 40 – 50 % wilgotności posadzek, możliwe osuszenie, rachunek za części do pieca". Podpisanie protokołu przez skarżącego oznaczało akceptację przez niego poczynionych ustaleń organu. Z tej przyczyny brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że zakres wyrządzonych przez powódź szkód był znacznie większy od utrwalonego w protokole. Nawet jeżeli jak twierdzi skarżący część szkód usunął we własnym zakresie korzystając z usług specjalistycznej firmy, to w czasie sporządzania i podpisywania protokołu w żaden sposób tego nie sygnalizował, a jak wynika z widniejącej na kosztorysie daty, został on opracowany już 18 czerwca 2010 r. Sam kosztorys i wystawiona na jego podstawie faktura wykazują rodzaj wykonanych czynności i nie dokumentują wysokości poniesionych strat. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, iż jakkolwiek poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek celowy przewidziany w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak samo w sobie nie przesądza o jego przyznaniu, ani o jego wysokości. Świadczenie to nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowane jako rekompensata za wszystkie poniesione w wyniku zdarzenia losowego straty, lecz stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy. Rozmiar tego świadczenia – o ile w ogóle zachodzą okoliczności do jego przyznania – musi być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie takiej pomocy. Przystąpienie i wykonanie pewnych prac przez skarżącego we własnym zakresie przed złożeniem wniosku o pomoc i na podstawie sporządzonego wcześniej kosztorysu dowodzi o częściowej jego zdolności do pokrycia związanych z tym wydatków, co wyklucza ubieganie się o ich pełną rekompensatę. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wysokość przyznanej skarżącemu pomocy w kwocie 7 tys. zł. była adekwatna do sytuacji i możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Przyznanie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę /wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 343/08/, a granic tego uznania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi orzekające w sprawie organy nie przekroczyły; kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych wydawanych z zakresu pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej /wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10/. Uznając zatem zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.