II SA/Wa 1526/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie prawa do nagrody jubileuszowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] lutego 2011 r., dotyczący odmowy zaliczenia okresu odbywania zaocznych studiów wyższych do okresu służby, od którego należy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Raportem z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] G. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z prośbą o "zlecenie naliczenia i wypłacenia nagrody jubileuszowej z tytułu 20 lat służby". Zainteresowany wskazał, iż na potrzeby nagrody jubileuszowej do stażu jego służby zalicza się 16 – letni okres służby w Policji oraz 5 – letni okres studiów magisterskich, zakończonych uzyskaniem tytułów zawodowych magistra i inżyniera. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w O., działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił [...] G. K., że w Wydziale Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia i wypłacenia mu nagrody jubileuszowej z tytułu 20 lat służby, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913, z późn. zm.). Poinformował też stronę o przysługujących jej uprawnieniach w toku prowadzonego postępowania. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261) – Komendant Wojewódzki Policji w O. odmówił G. K. zaliczenia okresu odbywania zaocznych studiów wyższych do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r., do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej wlicza się: okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat; okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. W ocenie organu, iż o ile nie można zakwestionować faktu doliczenia okresu studiów zaocznych do wysługi jubileuszowej z uwagi na sam rodzaj studiów, o tyle nie można uznać za możliwe zaliczenie okresu studiów, które policjant podjął i zakończył podczas służby w Policji. Rodziłoby to bowiem konieczność podwójnego, a więc preferencyjnego, liczenia tego samego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego G. K., wskazując na treść § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, podniósł, iż przepis ten pozwala zaliczyć do okresu służby na potrzeby nagrody jubileuszowej okres studiów w wymiarze nie większym niż 5 lat, a jedynym warunkiem jest ich ukończenie i uzyskanie dyplomu. Podkreślił jednocześnie, iż przepis ten nie uzależnia zaliczenia okresu studiów do czasu służby od rodzaju studiów (dzienne, zaoczne, wieczorowe, eksternistyczne) ani czasu ich ukończenia, czy łączenia studiów ze służbą. Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, iż stosownie do treści art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Podkreślił też, że sposób załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego. Forma decyzji administracyjnej musi zaś w sposób wyraźny lub dorozumiany wynikać z przepisów szczególnych. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, organ wskazał, iż z analizy przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Organ I instancji jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał natomiast art. 6f ustawy o Policji, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Powołane unormowania nie zawierają jednak upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o wliczeniu, czy też odmowie wliczenia okresu studiów do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W odniesieniu do okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej prawodawca nie wprowadził bowiem, tak jak w przypadku ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (§ 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) wprost, wymogu wydania decyzji administracyjnej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest stwierdzenie, iż ustalenie prawa do nagrody jubileuszowej nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Wskazanych przez organ I instancji przepisów nie można bowiem uznać za podstawę prawną zaskarżonej decyzji, albowiem żaden z wymienionych przepisów nie zawiera w sposób wyraźny, czy też dorozumiany, dyspozycji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, iż w sytuacji, gdy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub w przypadku, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów traktowane są jako sprawy osobowe. Otwarty katalog spraw osobowych został wymieniony w § 3 ww. rozporządzenia. Sprawy osobowe, zgodnie z § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia, załatwia się zaś na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Czynności, do których nie stosuje się formy rozkazu personalnego wymieniono z kolei w ust. 4 ww. rozporządzenia. W ocenie skarżącego, kwestia odmowy przyznania nagrody jubileuszowej należy do kategorii spraw osobowych, które powinny być załatwiane w formie pisemnej – rozkazem personalnym, a tym samym błędne jest przyjęcie przez Komendanta Głównego Policji, że rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji został wydany bez podstawy prawnej. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zarzucił też, że decyzja Komendanta Głównego Policji narusza zasadę określoną w art. 139 k.p.a., gdyż "kasując" postępowanie organu I instancji organ Policji w znaczący sposób pogorszył jego sytuację prawną. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że kwestia naliczenia nagrody rocznej nie jest samodzielną sprawą administracyjną z zakresu stosunku służbowego podlegającą załatwieniu w drodze wydania samoistnej decyzji administracyjnej. Skoro zatem brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej kwestii zaliczenia okresu odbywania zaocznych studiów wyższych do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, tym samym postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga G. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany przepis określa jedno z możliwych rozstrzygnięć, jakie organ odwoławczy może wydać po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine, tj. uchylenie zaskarżonej decyzję w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami – bezprzedmiotowością postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). Postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją dotyczyło naliczenia i wypłaty nagrody jubileuszowej za 20 lat służby w Policji. Powodem uznania przez Komendanta Głównego Policji postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego za bezprzedmiotowe było stanowisko organu wskazujące, iż ustalenie prawa do nagrody jubileuszowej nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, z powyższym poglądem organu nie można się zgodzić. O ile nie budzi bowiem wątpliwości stanowisko, że wypłata nagrody jubileuszowej jest czynnością materialno – techniczną, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że czynnością materialno – techniczną jest również odmowa wypłaty nagrody jubileuszowej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno – technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983r., nr 1, poz. 14). Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r. sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 611). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno zatem, w ocenie Sądu, budzić wątpliwości, że sprawa odmowy naliczenia i wypłacenia G. K. nagrody jubileuszowej za 20 lat służby, powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (vide: przepisy art. 108 ust. 1 pkt 3 i art. 111 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm. oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom Dz. U. Nr 100, poz. 913 z późn. zm.). Należy też zwrócić uwagę, iż w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Powszechnym Sądem Pracy. Oznacza to, że w przypadku wniosku G. K. o naliczenie i wypłatę nagrody jubileuszowej za 20 lat służby, właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, Komendant Główny Policji uchylając rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] lutego 2011 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., albowiem postępowanie w sprawie ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej za 20 lat służby, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 17 stycznia 2011 r., nie było bezprzedmiotowe. Komendant Główny Policji rozpoznając ponownie odwołanie G. K. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] lutego 2011 r. winien zatem wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.