I SA/Wa 997/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zobowiązującą do doprowadzenia do jak najlepszego stanu zabytku – budynku położonego w W. przy ul. [...] poprzez wykonanie wskazanych w tej decyzji prac. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent W. zobowiązał K. K. do doprowadzenia ww. zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wymianę wszystkich okien w ramach z PCV znajdujących się na drugiej kondygnacji budynku, na okna w ramach drewnianych, zachowując te same parametry oraz podziały okien, jak również wykonanie prawidłowej izolacji tarasu znajdującego się od strony ogrodu oraz systemu odprowadzania wód opadowych z tego tarasu. Na wykonanie prac zakreślono termin 12 miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek leży na terenie układu urbanistycznego, który wraz z zespołem budowlanym i zielenią został wpisany decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że K. K. bez pozwolenia organu ochrony zabytków wymienił wszystkie okna drewniane drugiej kondygnacji na okna PCV. Ponadto na murach pod tarasem występują zacieki spowodowane nieprawidłową izolacją płyt tarasu oraz systemem odprowadzania wód opadowych. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej "u.o.z.") wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego powoduje objęcie ochroną elementów tworzących to założenie. Podejmowanie jakichkolwiek działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia konserwatora zabytków. Ww. prace wykonano natomiast bez takiego pozwolenia. Organ podał, że obiekty znajdujące się w przedmiotowym zespole budowlanym powstały w latach dwudziestych i trzydziestych XX w., a budynki wchodzące w jego skład cechuje prostota i oszczędna architektura charakterystyczna dla modernizmu. Każdy historyczny element kształtujący te budynki zasługuje na zachowanie, a w przypadku konieczności wymiany, powinien być odtworzony według pierwotnego wzoru. Okna będące elementem kształtującym elewację przedmiotowego budynku powinny być wykonane z tego samego materiału, jaki zastosowano pierwotnie. Zastępowanie drewnianej stolarki na okna w ramach z PCV jest działaniem nieprawidłowym, bowiem zmienia wygląd całego budynku i obniża jego wartości historyczne, a tym samym wpływa na odbiór wizualny układu urbanistycznego. Również nieprawidłowo wykonany remont tarasu ma negatywny wpływ na zmianę wyglądu budynku i działanie destrukcyjne na jego wartość zabytkową. W związku z powyższym koniecznym stało się usunięcie zaistniałych nieprawidłowości i orzeczenie o doprowadzeniu zabytku do jak najlepszego stanu. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli, z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytkowego budynku. Wymiana natomiast okien drewnianych na okna z PCV wpływa negatywnie na wygląd budynku, a nieprawidłowe wykonanie remontu tarasu zagraża stanowi technicznemu obiektu. Organ podał, że okno, jako integralna część elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całej budowli. Dlatego ważne jest zachowanie konstrukcji i materiału stolarki okiennej. Zachowanie natomiast stolarki plastikowej powoduje, iż budynek traci wartość autentyku. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem odwołującego się, że przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, gdyż nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Z treści art. 3 pkt 1 u.o.z. wynika bowiem, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. W przypadku historycznego układu urbanistycznego ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd zewnętrzny budynków położonych na tym obszarze. Właściciel obiektu jest zatem bezwzględnie obowiązany do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wszelkie prace prowadzone przy zabytku. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie: 1. art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący swym działaniem doprowadził do zmiany wyglądu historycznego układu urbanistycznego; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 84 § 1 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 3. art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na braku odniesienia się do kwestii związku pomiędzy izolacją tarasu znajdującego się od strony ogrodu, a powstałymi zaciekami na elewacji budynku, co uniemożliwia skarżącemu merytoryczną polemikę z zaskarżoną decyzją w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędnie organ uznał, iż właściciel budynku znajdującego się obszarze chronionego historycznego układu urbanistycznego ma obowiązek zwracania się do konserwatora zabytków o zgodę na dokonanie wymiany każdego detalu architektonicznego. Organ nie wziął pod uwagę, że skoro ustawa rozróżnia takie kategorie jak układ urbanistyczny i zespół budowlany, jak również pojedynczy zabytek nieruchomy, tak należy stosować różne do poszczególnych kategorii zakresy ochrony. Poszczególne budynki wpisywane są do rejestru zabytków ze względu na szczególne walory historyczne i architektoniczne, stąd uzasadniona jest ochrona konserwatorska dotycząca każdego, nawet drobnego ich elementu. Budynek przy ul. [...] w W. objęty jest natomiast jedynie ochroną ogólną, jako element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego. Stąd istotne znaczenie ma jego powiązanie przestrzenne z innymi budynkami tej starej części [...], a nie detale architektoniczne takie jak materiał, z którego wykonane są okna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Utrwalonym jest stanowisko, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie i wykonywanie prac wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 kpa tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2408/07). Powyższe rozważania mają również zastosowanie do decyzji wydanych w trybie przepisu art.45 u.o.z. i wbrew twierdzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego organy obu instancji tak określonym zadaniom nie sprostały. Po pierwsze zauważyć należy, że budynek położony w W. przy ul. [...] leży na terenie układu urbanistycznego, który wraz z zespołem budowlanym i zielenią został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. Wpis taki powoduje objęcie ochroną elementów tworzących to założenie (art.3 pkt 12 i 13 u.o.z., art.6 ust. 1 u.o.z.) - parcelację, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne między elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Z definicji ustawowej odnoszącej się do przedmiotu ochrony w przypadku historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 u.o.z.) można wywnioskować, że w pojęciu formy architektonicznej i stylu mieści się wygląd elewacji. Skarżący bez wymaganego prawem zezwolenia dokonał wymiany okien drewnianych na plastikowe. Organ po kilku latach od dokonanej wymiany wszczął z urzędu postępowanie dotyczącej tejże wymiany, remontu dachu i tarasu. Organ I instancji nie wyjaśnił, a jedynie zdawkowo stwierdził - "Z uwagi na to, że wykonane prace mają wpływ na zmianę wyglądu zabytku, zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art.45 ust.1 u.o.z.". W zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odnosząc się do przedmiotowego budynku stwierdzono, że "okna plastikowe są zwykle jedno-ramowe, o ramach i słupkach, których przekroje są bardziej płaskie i szersze od tradycyjnych drewnianych". Takie stwierdzenie jest zbyt ogólne i pozbawia tym samym sąd możliwości skontrolowania jego prawidłowości w przedmiotowej sprawie. Budynek przy ulicy [...] jest objęty ochroną w ramach historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, jednak zauważyć należy, że z zakresu ochrony układu urbanistycznego i zespołu budowlanego nie wynika co do zasady, że w budynku położonym na terenie tych układów nie można dokonywać jakichkolwiek zmian, w szczególności zmian dotyczących materiałów, z których wykonane są poszczególne elementy budynku. Tak więc żaden konkretny przepis nie stoi na przeszkodzie wymianie okien z drewnianych na plastikowe, a rolą organu jest ustalenie w tym przedmiotowym przypadku skutku tej czynności. W rozpoznawanym stanie faktycznym okna drewniane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia (art. 45 u.o.z.) wymienione na plastikowe, nie może jednak umknąć uwadze organu, że decyzja zobowiązująca do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu wskazuje sposób i termin tych czynności. To organy ochrony konserwatorskiej po dokładnym zbadaniu sprawy, w tym w oparciu o przepis art. 75 § 1 kpa – dopuszczając jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, wydają decyzje, dokonując mimo nielegalnego rodowodu działań ich oceny i adekwatnego dostosowania do wymagań ochrony konserwatorskiej (por. również wyrok NSA, sygn. akt II OSK 216/11). Organ przy tym ma obowiązek wnikliwego wyjaśnienia dlaczego jego zdaniem dokonana wymiana okien spowodowała niedopuszczalną zmianę w wyglądzie elewacji budynku i czy rzeczywiście, wobec precyzyjnego odtworzenia wyglądu okien do takiej zmiany doszło. Nie należy pominąć faktu, że do rozstrzygnięcia pozostaje problem równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej. Tego typu zarzut skarżący podniósł już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, twierdząc, że w budynkach położonych na tym samym terenie objętym ochroną konserwatorską położonych w sąsiedztwie i objętych tymi samymi wpisami do rejestru zabytków, dochodziło do wymiany okien drewnianych na plastikowe, jak należy domniemywać za pozwoleniem organów ochrony zabytków. Organy nie zbadały natomiast, czy prawdziwy jest zarzut, iż innym podmiotom z sąsiedztwa, znajdującym się w identycznej sytuacji prawnej, udzielono pozwolenia na wymianę okien na plastikowe (z tworzywa PCV), dyskryminując tym samym skarżącego, wbrew konstytucyjnej zasadzie równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP. W zaskarżonej decyzji brak jest też odniesienia do tego, dlaczego organy ochrony zabytków zmieniły stanowisko, co do możliwości wymiany okien na plastikowe na terenie objętym takimi samymi przesłankami ochrony. Tymczasem już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku ukształtował się pogląd, że "fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL [obecnie art. 32 Konstytucji RP] i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest -czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji" (zob. wyrok NSA z 26 października 1984 r., sygn. akt II SM 161/84, ONSA 1984/2/97). Stanowisko takie zostało następnie podzielone również przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli (zob. wyrok SN z 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 28/90, OSP 1992/7/150). Poglądy te aprobowała również doktryna (por. np. glosy: Leoński Z. OSP 1992/7-8/150, Zieliński A. PS 1992/3/85, Sokolewicz W. PIP 1991/9/110). Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na wymianę okien na plastikowe w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych. Ustalenie więc w pierwszej kolejności okoliczności przesądzających o zakresie ochrony prawnej wyglądu elewacji budynku przy ul. [...] w W. ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wygląd elewacji powinien podlegać ochronie prawnej ze względu na jej walory zabytkowe, organ winien jednak rozważyć czy w tym konkretnym przypadku zobowiązanie wyrażone w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie naruszy zasady równości w takim rozumieniu, o jakim mowa wyżej. Wątpliwym wydaje się objęcie ochroną konserwatorską sposobu wykonania remontu tarasu przez skarżącego i spowodowania ich wadliwym przeprowadzeniem zawilgocenia ścian zewnętrznych budynku w obrębie tarasu. Z załączonych akt administracyjnych nie wynika bowiem aby organy administracyjne prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie dowodowe, poza przyjęciem oświadczenia współwłaściciela budynku, z którym skarżący jest w konflikcie. Przedwczesnym jest więc zdaniem sądu dokonywanie w tym zakresie kontroli wydanego orzeczenia. Wobec powyższego stwierdzić należy, że prace wykonane zostały przez skarżącego bez pozwolenia wymaganego prawem. Pozwolenie takie wymaga formy decyzji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym skarżącego. Nie może budzić wątpliwości na gruncie przedmiotowego stanu faktycznego, że działania skarżącego przed ich podjęciem nie były poddane (w formie procesowej) ocenie organu konserwatorskiego. Ocena taka musi być dokonana następczo, zadaniem organu jest bowiem kontrola zachowania i przeznaczenia zabytków (art. 4 pkt 5 u.o.z.). Organ musi ustalić i uzasadnić zobowiązanie nałożone na skarżącego w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2, biorąc pod uwagę wartość zabytku, określony ustawowo sposób i zakres jego ochrony. Dopiero takie ustalenia i oceny mogą przesądzić o zastosowaniu środków przewidzianych w tym przepisie i ich rodzaju. W tej sytuacji, uznając że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.