II FW 4/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia WSA del. Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej z wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 1 czerwca 2011 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Warszawa - Mokotów w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu w zakresie egzekucji administracyjnej w sprawie opłaty za przymusowy pobyt w izbie wytrzeźwień postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy rzeczowo do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wystąpił z wnioskiem w trybie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Warszawa – Mokotów, jako organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w Izbie wytrzeźwień na podstawie 148 tytułów wykonawczych. Jak wskazał wnioskodawca, Izba wytrzeźwień (Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych) wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa – Mokotów o przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawione tytuły wykonawcze dotyczące opłat za pobyt w Izbie. Organ ten, postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 oraz 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) – dalej: u.p.e.a. - uznał, iż nie jest właściwy rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie złożonych 148 tytułów wykonawczych i przekazał je Prezydentowi m.st. Warszawy, W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy, jako organ właściwy do ustalania i pobierania opłaty za pobyt w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a, jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu tej opłaty. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa – Mokotów. Zgodnie, bowiem z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Użycie spójnika "i" oznacza, że brak właściwości organu gminy do ustalania lub określania i jednocześnie do pobierania należności pieniężnych przekreśla możliwość prowadzenia przez organ gminy egzekucji administracyjnej w zakresie tych należności. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192, z późn. zm.), maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, z późn. zm.), organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Rada m.st. Warszawy nie skorzystała z, przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy, możliwości powierzenia powyższego uprawnienia organowi wykonawczemu i uchwałą z dnia 11 lipca 2005 roku w sprawie wysokości opłaty związanej z pobytem w Izbie wytrzeźwień w m.st. Warszawie ustaliła wysokość tej opłaty na kwotę 250 zł. Z powyższego, zdaniem wnioskującego organu wynika, że nie jest właściwy do ustalania lub określania wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, bowiem nie można mu przypisać możliwości rozstrzygania o wysokości opłaty, szacowania wysokości opłaty czy wyznaczania wysokości opłaty, skoro wysokość tej opłaty została ustalona w sztywnej wysokości przez inne organy. Istotnym jest także to, że pobieranie należności za pobyt w Izbie wytrzeźwień leży w gestii Dyrektora Izby (Dyrektora Stołecznego Ośrodka dla osób Nietrzeźwych). Z kolei z art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), wynika, że pieniądze, przedmioty wartościowe i napoje alkoholowe znajdujące się przy osobach umieszczonych w izbie zatrzymuje się w depozycie. Z depozytów pieniężnych izby wytrzeźwień mogą, zaś potrącać swoje należności z tytułu opłat związanych z pobytem. Ponadto § 17 cyt. rozporządzenia stanowi, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu jej dyrektor wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Prezydent m.st. Warszawy nie jest, więc również organem właściwym do pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień co przekreśla to tym samym możliwość prowadzenia przez niego egzekucji administracyjnej w zakresie należności z tytułu tej opłaty. Z taką argumentacją nie zgodził się Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa – Mokotów, który podniósł, że zgodnie z art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi egzekucja opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce policji następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego do dochodzenia tych opłat decydujące znaczenie ma treść przepisów regulujących ich właściwość rzeczową i miejscową. Brak którejkolwiek z tych właściwości przesądza o braku właściwości do prowadzenia egzekucji. W przypadku, gdy organ egzekucyjny ustalony zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a., jest jednocześnie organem właściwym miejscowo stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a. , to jest uprawniony do wszczęcia i prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. Właściwość miejscową organu egzekucyjnego należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Z kolei właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych określona została w art. 19 § 2 u.p.e.a , zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta lub miasta stołecznego Warszawy jest organem egzekucyjnym w przypadku łącznego spełnienia kryteriów określonych w tym przepisie tj. gdy właściwy jest do: ustalania lub określania należności pieniężnej podlegającej egzekucji administracyjnej oraz pobierania należności pieniężnej. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Mokotów błędny jest pogląd, że Prezydent m.st. Warszawy, będący organem wykonawczym, nie ustala opłat za pobyt w Izbie Wytrzeźwień m.st. Warszawy. Jak wynika, bowiem z § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze nie określają organu uprawnionego do ustalania wysokości tych opłat . W tym zakresie ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w art. 4 ust. 1 pkt 2 przewiduje, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej a w art. 4 ust. 2 że uprawnienia te mogą być powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. W przypadku izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego opłaty te pobierane są przez dyrektorów izb wytrzeźwień w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Z tego względu Rada m. st. Warszawy, jako organ stanowiący aktem generalnym ustala stawkę opłaty za pobyt w Izbie wytrzeźwień a dyrektor Izby, działając w imieniu i na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy jako organ wykonujący ustala zobowiązanie w sposób indywidualny. Dopiero tak ustalone zobowiązanie w razie jego niewykonania jest dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym. Nie można, zatem twierdzić, że zobowiązanie ustala inny organ, niż Prezydent m.st. Warszawy, co oznacza, że jest on właściwy rzeczowo i miejscowo do przymusowego ściągnięcia tych należności w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej: p.p.s.a) sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy do rozpoznania sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość, w myśl art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. może wystąpić min. organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej pozostający w sporze. Skoro, zatem z wnioskiem takim wystąpił Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, należący do tej kategorii organów, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do wydania postanowienia w sprawie wskazania organu właściwego do prowadzenia spornej sprawy. Przedmiotem sporu kompetencyjnego pozostaje kwestia, który z organów tj. Prezydent m. st. Warszawy czy Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa – Mokotów jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w Izbie wytrzeźwień m. st. Warszawy (Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych) na podstawie wystawionych 148 tytułów wykonawczych. Stosownie do art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, za wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania właściwy jest ten organ. Zgodnie z art. 88 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133, poz. 872, ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. do właściwości gmin tworzących powiat warszawski przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy ich ustalania i pobierania. Z kolei na podstawie art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 36, ze zm.) zniesiono gminy warszawskie i powiat warszawski a na podstawie art. 1 ust. 1 tej ustawy utworzono jedna gminę – miasta stołecznego Warszawy – mającą status miasta na prawach powiatu. Występujący z wnioskiem Prezydent m. st. Warszawy jest, więc organem wykonawczym gminy o jakiej mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. Z treści tego przepisu wynika, że właściwy organ takiej gminy (o statusie miasta) jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, za wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: po pierwsze organ ten jest uprawniony do ustalania lub określania tych należności pieniężnych i po drugie jest uprawniony do ich pobierania. Prowadzenie izby wytrzeźwień jest przejawem realizacji zadań gminy wynikających z przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 39 ustawy organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 5 i 5a za pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty, które podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . Szczegółowe kwestie dotyczące organizacji izb wytrzeźwień, maksymalnej wysokości opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby oraz sposobu jej pobierania określają przepisy, wydanego na podstawie delegacji z art. 42 ust. 6 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 192, z późn. zm.). Stosownie do tych przepisów należności z tytułu opłaty za pobyt potrąca się ze środków pieniężnych przyjętych do depozytu od osoby umieszczanej w izbie a jeżeli w momencie zwalniania nie posiada ona wystarczających środków dyrektor izby wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17 rozporządzenia). Izby wytrzeźwień są jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin , w tym przypadku Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą jej prezydentowi ( art. 22 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy), który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego. Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym w imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Przechodząc do oceny spełnienia przez organ wnioskujący przesłanek organu egzekucyjnego właściwego do egzekwowania należności z powyższego tytułu należy odnotować, co wynika z uzasadnienia wniosku, że wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień ustalona została uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. podjętą w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Indywidualne, zaś określenia jej wysokości jest obowiązkiem dyrektora Izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź, w wystawianym przez niego, wezwaniu do zapłaty z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że jest on również uprawniony do pobierania tych należności. Z powyższych rozważań wynika, że te czynności tj. zarówno określenie wysokości opłaty, jak też jej pobieranie dyrektor Izby wykonuje w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy. Należy zatem zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Izby, tych należności, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego. Podobne poglądy wyrażone zostały także przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 4 marca 2008 r. sygn. akt II FW 2/907 oraz z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II FW 2/08 wydanych w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym(publ.: http://cbois.nsa.gov.pl) Konkludując Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy jest, na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a., organem właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w Izbie wytrzeźwień m. st. Warszawy (Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych) i z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.