II SA/Go 761/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent - stażysta Natalia Klimczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr VII/46/2011 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych miasta I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 i § 4 zaskarżonej uchwały oraz rozdziału 1 ust. 4 pkt 1-5, rozdziału 2 pkt 2 i rozdziału 3 pkt 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska uchwałą Nr VII/46/2011 z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), ustaliła strefę płatnego parkowania oraz wysokość stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 56 pod poz. 1108 i weszła w życie z dniem 1 czerwca 2011 r. W § 1 ust. 1 powyższej uchwały Rada ustaliła strefę płatnego parkowania w mieście, wydzieloną na podstawie kryterium zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Stosownie do treści § 4 uchwały wpływy z opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania przeznaczono na remont, utrzymanie, przebudowę i budowę dróg, w tym na budowę nowych miejsc postojowych na terenie miasta. Z kolei na mocy § 5 Rada wprowadziła Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały, określający sposób organizacji i eksploatacji miejsc parkingowych oraz sposób pobierania opłat. W Rozdziale 2 pkt 2 Regulaminu Rada zastrzegła sobie możliwość czasowego wyłączenia z obowiązywania opłat w SPP w przypadku organizowania uroczystości i imprez gminnych obejmujących swym zasięgiem strefę. Natomiast w Rozdziale 3 pkt 3 Regulaminu wprowadzono zasadę, w myśl której wykupienie biletu parkingowego i nie umieszczenie go za szybą pojazdu będzie traktowane jako postój nieopłacony. Na powyższą uchwałę, w części odnoszącej się do jej § 1 ust. 1, § 4, załącznika nr 2 regulaminu strefy płatnego parkowania, rozdziału 1 ust. 4 pkt 1-5, rozdziału 2 pkt 2, rozdziału 3 pkt 3, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając istotne naruszenie prawa: 1. art. 18 ust. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. ) o samorządzie gminnym poprzez: - ustalenie w jej § 1 ust. 1, iż strefa płatnego parkowania zostaje wydzielona na podstawie kryterium zapotrzebowania na miejsca parkingowe, podczas gdy celowość wyznaczenia strefy określona jest w art. 13b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115, ze zm.), - powtórzenie w rozdziale 1 ust. 4 pkt 1-5 załącznika nr 2 uchwały zapisu zawartego w ust. 3 pkt 1 a-d ustawy o drogach publicznych odnośnie pojazdów zwolnionych z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, 2. art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 51 ust. 1 oraz art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez ustalenie w jej § 4, iż wpływy z opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania przeznacza się na remont, utrzymanie, przebudowę i budowę dróg, w tym na budowę nowych miejsc postojowych na terenie miasta, podczas gdy ustawa o drogach publicznych nie upoważnia Rady Miejskiej – w trybie podjęcia uchwały o strefie płatnego parkowania do przeznaczenia środków pozyskanych z przedmiotowych opłat na określony cel. Kompetencje rady miejskiej ograniczają się do uchwalania budżetu, nie zaś do jego wykonywania, co pozostaje domeną organu wykonawczego gminy, 3. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez ustalenie w rozdziale 2 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały, iż Rada Miejska może czasowo wyłączyć z obowiązywania opłat w Strefie Płatnego Parkowania w przypadku organizowania uroczystości i imprez gminnych obejmujących swym zasięgiem strefę, podczas gdy wymieniona część uchwały została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, bowiem przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidziały instytucji "czasowego wyłączenia z obowiązywania opłat w SPP", ani też nie upoważniły Rady Miejskiej do jej wprowadzenia na terenie gminy, 4. art. 18 ust. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez ustalenie w rozdziale 3 ust. 3 załącznika nr 2 uchwały, iż wykupienie biletu parkingowego i nie umieszczenie go za szybą pojazdu będzie traktowane jako postój nieopłacony, podczas gdy przepisy ustawy o drogach publicznych nie upoważniły Rady Miejskiej do pobierania podwójnej opłaty z tego tytułu. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części odnoszącej się do § 1 ust. 1, § 4, załącznika nr 2 rozdział 1 ust. 4 pkt 5, rozdział 2 pkt 2, rozdział 3 pkt 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania, nie odnosząc się merytorycznie do jej treści podnosząc, że uchwałą Nr XV/117/2011 z dnia [...] września 2011 r. zaskarżona uchwała Nr VII/46/2011 z dnia [...] marca 2011 r. została zmieniona w sposób mający na celu usunięcie z obrotu prawnego przepisów zakwestionowanych przez Prokuratora Rejonowego. Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę oraz na skutek wezwania Sądu do przedstawienia aktualnego stanowiska w sprawie, pismem procesowym z dnia [...] października 2011 r. Prokurator Rejonowy podtrzymał wniesioną skargę wnosząc o jej rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w całości zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Odnosząc się do wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie w dniu [...] września 2011 r. uchwały zmieniającej zaskarżony akt prawa miejscowego należy stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są o wiele dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowany jest pogląd przyjmujący, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Zatem ewentualne uprzednie uchylenie wskazanych wyżej przepisów uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniłoby bezprzedmiotowym zbadania przez Sąd ich legalności. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.). Marginalnie zauważyć należy, iż Rada Miejska w sposób niewłaściwy utrwaliła w tekście uchwały Nr XV/117/2011 z dnia [...] września 2011 r. czynności zmierzające do pozbawienia mocy obowiązującej zaskarżonych przez Prokuratora Rejonowego przepisów uchwały Nr VII/46/2011 z dnia [...] marca 2011 r. W § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 oraz pkt 6 uchwały zmieniającej Rada używając zwrotu "skreśla się...", co było zabiegiem niewłaściwym. bowiem czynność uchylenia przepisu jest czynnością konwencjonalną o charakterze performatywnym (dokonawczym) ale jednocześnie w wymiarze potencjalnym, nie przejawiającą się bezpośrednio w jakimkolwiek fizykalnym usunięciu przepisu. Dlatego też słusznie przyjęto w naszej kulturze dwie zasady: 1) zachowania numeru uchylonego przepisu (co pozwala zachować ciągłość numeracji) 2) zaznaczenia w tekście jednolitym (dla celów wyłącznie informacyjnych), iż uchylony przepis został co do swego kształtu słownego fizykalnie skreślony. Zatem w pełni poprawną techniką redakcyjną dokonywania konwencjonalnej czynności uchylenia byłoby użycie w przepisie uchylającym (bo takiej właśnie terminologii używa teoria legislacji) zwrotu "uchyla się ...", Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr VII/46/2011 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych miasta. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej w skrócie "u.d.p.". Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Wskazane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują zakres podmiotowy i przedmiotowy opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, wyznaczają kompetencję rady gminy w tego rodzaju sprawach (ustalenie wysokości stawek opłaty, możliwość wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, określenie sposobu pobierania opłaty, określenie wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należało uznać je za zasadne. Ustalając w § 1 ust. 1 uchwały, iż strefa płatnego parkowania zostaje wydzielona na podstawie kryterium zapotrzebowania na miejsca parkingowe Rada Miejska zmodyfikowała, nie mając do tego kompetencji, przywołany wcześniej przepis art. 13b ust. 2 u.d.p., w myśl którego strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Powtórzenie w rozdziale 1 ust. 4 pkt 1-5 załącznika do uchwały zapisu zawartego w art. 13 ust. 3 u.d.p. stanowi naruszenie przepisu § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne powtórzenie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych. Powoduje to bowiem ponowne nadanie określonej normie prawnej klauzuli obowiązywania sytuacji, gdy norma ta obowiązuje już z mocy ustawy, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 1992 r., II SA 99/92, z 21 grudnia 1993 r., SA/Wr 1793/93, z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, z 25 marca 2003 r., SA/Wr 2572/02). Wprawdzie co do zasady nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach zabieg legislacyjny polegający na powtórzeniu regulacji ustawowej w przepisach stanowionych przez gminę może spowodować, iż akt prawa miejscowego jest w pełni czytelny i rozumiały (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, LEX nr 296945) to taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przeciwnie, zastosowana przez Radę konstrukcja przepisu w rozdziale 1 ust. 4 pkt 1-5 załącznika do uchwały w niniejszej sprawie stanowi naruszenie wspomnianego § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Kwestionowany § 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej stanowi naruszenie nie tyle wskazywanych przez Prokuratora przepisów ustawy o samorządzie gminnym czy art. 247-264 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), co przede wszystkim art. 42 ust. 2 tej ostatniej ustawy, w myśl którego środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Uchwalając ten przepis Rada wykroczyła również poza zakres delegacji ustawowej udzielonej w art. 13b ust. 4 u.d.p., bowiem delegacja ta nie uprawnia rady gminy do określenia przeznaczenia środków pieniężnych zgromadzonych z tytułu opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania. Również należy się zgodzić z Prokuratorem, że treść rozdziału 2 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały stanowi przekroczenie udzielonej Radzie delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują instytucji "czasowego wyłączenia z obowiązywania opłat" w strefie płatnego parkowania, ani też nie upoważniają Rady Miejskiej do jej wprowadzenia na terenie gminy. Pogląd taki znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 października 2010 r., III SA/Lu 353/10, w którym stwierdzono, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują instytucji "zawieszania pobierania opłat", ani też nie upoważniają rady gminy do jej wprowadzenia na terenie gminy (LEX nr 653565). Podobnie jako przekroczenie przyznanej Radzie delegacji ustawowej należy ocenić treść rozdziału 3 ust. 3 załącznika do uchwały, w myśl którego wykupienie biletu parkingowego i nie umieszczenie go za szybą pojazdu będzie traktowane jako postój nieopłacony. W przypadku stwierdzenia przez Straż Miejską nieopłacenia postoju w strefie płatnego parkowania, rozdział 4 pkt 1 załącznika do uchwały nałożył na kierującego pojazdem obowiązek zgłoszenia się w Biurze Strefy Płatnego Parkowania i wniesienia opłaty za czas parkowania, ustalony jako czas, który upłynął od chwili wystawienia wezwania do momentu zgłoszenia się BSPP. Prokurator zasadnie zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują upoważnienia do pobierania faktycznie podwójnej opłaty z tytułu parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O tym, że zaskarżona uchwała w określonym zakresie nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.