II SA/Sz 868/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011r. sprawy ze skargi J. M. i R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr.[...], II. orzeka , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. M. i R. M. po [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał R. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku rekreacyjnego nr [...] wraz z zewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i elektroenergetyczną na nieruchomości przy ul. [...] dz. nr [...], [...] obręb [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ze w trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] r., ustalono, iż na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] wybudowany został wolnostojący, jednokondygnacyjny, nietrwale związany z gruntem obiekt budowlany o funkcji letniskowego domku rekreacyjnego. Obiekt ten wykonano w konstrukcji nośnej drewnianej o rzucie prostokąta, o wymiarach zewnętrznych [...] m x [...] m i wysokości [...] m, z dwuspadowym dachem krytym strzechą wraz z zewnętrznymi instalacjami tj. wodno-kanalizacyjną i elektroenergetyczną. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że R. M., wybudował powyższy obiekt bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wcześniej niż w roku [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. M. przedłożenie w określonym terminie niżej wymienionych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę i sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności bądź rzeczoznawcę budowlanego; 3) potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii zaświadczeń, aktualnych na dzień opracowania projektu, o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz kopii decyzji o wpisie do centralnego rejestru Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane; 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonego obowiązku. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującej rozbiórkę obiektu. R. M. odwołał się od ww. decyzji, podnosząc że w związku z zbyciem działki [...] od [...] r. nie jest już jej właścicielem. Nie posiada też pełnomocnictw właściciela do występowania przed organami administracji państwowej w przedmiotowej sprawie. W związku z tym nie był w stanie wypełnić nałożonych na niego obowiązków z postanowienia z dnia [...] r., w tym złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż obecny właściciel nieruchomości nie pozwala mu wejść na ten teren. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał że z ustaleń Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż R. M. wybudował [...] wolnostojące, nietrwale związane z gruntem obiekty o funkcji domków rekreacyjnych letniskowych - [...] obiekty parterowe i [...] z użytkowym poddaszem. Właścicielem nieruchomości jest J. M. R. M. oświadczył do protokołu, że obiekty te wybudował w [...] r., zaś w [...] r. dokonał ich modernizacji i ocieplenia. Nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektów. W trakcie postępowania uzyskano z Wydziału [...] Urzędu Miasta [...] informację, iż samowolnie wybudowane na terenie działki Nr [...] w [...] obiekty budowlane nie są zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej dzielnicy miasta. Postanowieniem z dnia [...] r. INB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową domku rekreacyjnego nr [...] oraz zobowiązał R. M. do przedłożenia w terminie do dnia [...] r. wymaganych do legalizacji dokumentów. Inwestor nie przedstawił żadnego z ww. dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił dalej, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, obiekt ustawiony na działce, nie połączony trwale z gruntem podlega przepisom prawa budowlanego i kwalifikowany jest jako budowla - obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b, bądź jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Art. 29 ustawy wyszczególnia obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Obiekt objęty przedmiotowym postępowaniem nie mieści się w tej kwalifikacji. Jest to obiekt budowlany, a jego ustawienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Przepis art. 48 ust. 2 pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, po spełnieniu określonych warunków, po wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. W myśl przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie określonych obowiązków, stosuje się przepis o nakazie rozbiórki danego obiektu. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że posiada on status strony jako inwestor, co potwierdzają podpisane przez niego dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy. Wobec faktu zamieszkiwania skarżącego na przedmiotowej nieruchomości, argument dotyczący nieudzielania przez właściciela terenu pozwolenia na wejście na teren działki jest niewiarygodny. Powyższą decyzję odrębnie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. M. oraz J. M. J. M. podniosła w swojej skardze, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Sz 868/11, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dot. nieruchomości Nr [...] i Nr [...] w [...] z którego wynika, iż jest ona właścicielem ww. nieruchomości. Natomiast R. M. nie jest ani właścicielem, ani współwłaścicielem, ani władającym ta nieruchomością. Nie jest też inwestorem, ani pełnomocnikiem skarżącej. R. M. zbył na jej rzecz w [...] r. swoje gospodarstwo rolne z całą infrastrukturą tj. budynkiem mieszkalnym siedliskowym, budynkami gospodarczo-magazynowymi, szklarniami i altanką o powierzchni do [...] m2 oraz przyczepą campingową. W związku z tym z dniem wydania nieruchomości przejęła ona wszelkie prawa oraz obowiązki zbywcy. Skarżąca wskazała nadto, że R. M. w [...] r. wykonał na jej zlecenie tylko drobne naprawy parterowego budynku gospodarczego określonego przez organ domkiem rekreacyjnym nr [...], polegające na konserwacji środkami przeciwgrzybicznymi ścian drewnianych budynku, naprawie dachu, rynien i rur spustowych deszczowych i malowaniu wewnątrz i na zewnątrz obiektu. Zdaniem strony wykonanie tych robót nie czyni wykonawcę inwestorem, ani też nie daje prawa do bycia stroną w tym postępowaniu. W związku z powyższym skarżąca wniosła na podstawie art. 156 § 4 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie wybudowanego parterowego budynku gospodarczego (domku rekreacyjnego Nr [...] oznaczonego jako [...]). R. M. w swojej skardze, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Sz 869/11, powtórzył w całości ww. argumentacje J. M., jak też podniósł takie same zarzuty względem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na obydwie skargi organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd, stwierdzając, że sprawy II SA/Sz 868/11 i II SA/Sz 869/11 dotyczą tej samej decyzji, postanowił na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączyć ww. sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Sz 868/11. Pełnomocnik organu oświadczył na rozprawie, że zarzut, iż R. M. nie powinien być stroną postępowania pojawił się dopiero w skardze. Wszelkie wcześniejsze dokumenty, w tym protokół oględzin podpisany przez R. M. wskazywały, że nie kwestionuje on stwierdzenia, że jest inwestorem przedmiotowej budowli. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, Sąd zważa w pierwszej kolejności, czy zaskarżony akt nie zawiera wad najpoważniejszych, które obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego danego aktu, bez względu na to, czy wada taka miała wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, iż decyzja nakazująca R. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku rekreacyjnego nr [...] wraz z zewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i elektroenergetyczną na nieruchomości przy ul. [...] działka Nr [...] i [...] w [...] dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tzn. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym definiuje art. 28 kpa, stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek Zatem koniecznym warunkiem do uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, wynikającego z przepisów prawa materialnego. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest sprawa samowoli budowlanej dotyczącej wybudowania obiektu budowlanego, na nieruchomości, której właścicielem był do [...] r. R. M., będący też inwestorem. W sytuacji orzekania przez organ nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego podstawową kwestią jest ustalenie osoby, do której decyzja taka ma być skierowana. Wynika to z treści art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 a oraz art. 51. Powyższa regulacja wymienia zatem krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki. Wprawdzie w orzecznictwie przyjęto, że kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie powołanych w nim przepisów Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt [...], niepubl.), jednakże nie może to dotyczyć sytuacji, gdy inwestor nie ma już żadnego związku prawnego z daną nieruchomością lub wybudowanym samowolnie obiektem budowlanym. Chodzi tu o istnienie stosunku prawnego. Jak wynika ze zgodnych twierdzeń zarówno R. M. jak i J. M., R. M. w [...]r. zbył całą nieruchomość (gospodarstwo rolne) wraz z wszystkimi obiektami budowlanymi na rzecz J. M. ([...]), która jest obecnie wyłączną właścicielką przedmiotowej nieruchomości, zaś R. M. nie łączy już z tą nieruchomością nie łączy już z tą nieruchomością w tym, też z samowolnie wybudowanym obiektem, żaden stosunek prawny. Takie zbycie wskazuje na sukcesję generalną w zakresie wszelkich praw i obowiązków dotyczących tej nieruchomości, odnoszących się do zbywającego. Obejmuje na również prawa i obowiązki wynikające z dokonania na danej nieruchomości samowoli budowlanej. Chybiona jest zatem ocena organu odwoławczego, iż skoro inwestor R. M. nadal zamieszkuje na terenie nieruchomości to jego twierdzenie o braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niewiarygodne. Okoliczność, że R. M. faktycznie na terenie nieruchomości zamieszkuje, nie ma w tej kwestii prawnego znaczenia. O rzeczy może bowiem decydować (dysponować nią) tylko właściciel, który też może część lub całość tych praw przekazać innej osobie. W kwestii likwidacji samowoli budowlanej stroną postępowania powinien być zatem w pierwszej kolejności ten, komu przysługuje tytuł prawny do wybudowanego obiektu, zaś inwestor wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż samowola powstała wbrew woli takiej osoby, czyli w tym przypadku właściciela. Zdaniem Sądu, rozróżnienie podmiotów w art. 52 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że wybór adresata nakazu rozbiórki wymaga ustalenia nie tylko osoby inwestora, ale też jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. W większości przypadków osoba inwestora jest tożsama z właścicielem (lub zarządcą) nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja. Jednak zdarza się sytuacja - jak w przedmiotowej sprawie - w której kto inny jest inwestorem, a kto inny właścicielem gruntu, na którym obiekt został wybudowany oraz samego obiektu. W przypadku gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do obiektu, czyli nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonanie nakazu rozbiórki tego obiektu staje się problematyczne. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, który nie ma prawnych możliwości realizacji nałożonego obowiązku. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Takie stanowisko zajął między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] zgodnie z którym w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu. Jeśli inwestor, czyli osoba, która obiekt realizowała tytuł ten utraciła, zobowiązanym winien być ten, na kogo ten tytuł przeszedł. Na konieczność dokonywania wyboru adresata nakazu rozbiórki pod kątem wykonalności tego obowiązku zwrócił też uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 388/08, Lex nr 509864) stwierdzając, iż nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jak wynika z akt sprawy R. M. nie legitymuje się żadnym z wyżej wymienionych tytułów prawnych do spornej nieruchomości. W odwołaniu R. M. powoływał się na fakt niedysponowana nieruchomością położoną przy ul. [...] działka Nr [...], [...] na cele budowlane i brak możliwości wykonania obowiązku rozbiórki domku Nr [...], lecz zarzut ten pozostał poza zakresem rozważań organu II instancji. Natomiast ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością, której dotyczy nakaz, z faktu zamieszkiwania skarżącego (inwestora) na terenie tej nieruchomości – jak to uczynił organ II instancji – nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności w świetle powołanego wyżej art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Należało zatem zgodzić się z zarzutami obojga skarżących, że w opisanej wyżej sytuacji R. M. nie powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórki samowolnie wybudowanego domku rekreacyjnego na nieruchomości skarżącej, J. M. Powinien nim być właściciel nieruchomości. W związku z powyższym, ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. jako skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.