II SA/Rz 848/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Inwestor P.[..]. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w ... działający przez pełnomocnika T.B. wystąpił do Wójta Gminy ... o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o numerze ..., na działce nr [...], obręb [..] Z., stanowiącej własność D.P. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr ... upoważniony przez Wójta Gminy ... pracownik, działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił inwestorowi lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o numerze ..., na działce ewidencyjnej nr [..] w Z. Z uzasadnienia decyzji wynika, po wszczęciu postępowania w sprawie mieszkańcy Sołectwa Z. złożyli protest nie zgadzając się na usytuowanie planowanej inwestycji w bliskiej odległości od budynków mieszkalnych oraz jedynego terenu przeznaczonego na działki budowlane. Ponadto Urząd Lotnictwa Cywilnego Departament Lotnisk w ... w swoim piśmie poinformował o ograniczeniach zabudowy występujących w otoczeniu lotniska T. koło S.W., a w szczególności dotyczących obiektów trudno dostrzegalnych z powietrza, w tym masztów i anten usytuowanych w zasięgu powierzchni podejścia lądujących statków powietrznych. Wójt wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie wymaga obowiązkowo opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest takim planem również objęty. Natomiast dlatego terenu opracowane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Organ uwzględnił słuszny interes właścicieli działek sąsiednich oraz mieszkańców wsi, którzy zamierzają przeznaczyć działki położone wzdłuż drogi wewnętrznej na cele budownictwa mieszkaniowego, a takie przeznaczenie jest zgodne z ustaleniami studium. Wójt podał też, że ewentualni nabywcy działek zawsze upewniają się przed transakcją, czy w pobliżu nie ma stacji bazowej telefonii komórkowej, a możliwość pojawienia się jej przekreśla szanse sprzedaży działek położonych w pobliżu, co z kolei powoduje obniżenie walorów ekonomicznych tej przestrzeni lub o niemożliwości ich pełnego wykorzystania. Organ zwrócił również uwagę na treść przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r., nr 100, poz. 696 z późn.zm.) według którego obiekty budowlane w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. nr ..., sprostowaną postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... (dalej: "SKO w ..." lub "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 §2 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, a przez to inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 6 ust. 2, które ogólnie stanowią, że przy planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni i potrzeby interesu publicznego. Kolegium stwierdziło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, a organ przy jego wydawaniu bada jedynie dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. W ocenie Kolegium przyjęcie, że podstawą decyzji odmownej może być niezgodność inwestycji z przepisami niedookreślonymi pozostaje w sprzeczności z charakterem przedmiotowej decyzji i powoduje, że decyzja taka miałaby charakter zbliżony do uznaniowego. Tymczasem odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi przewidującymi konkretne ograniczenia. Ponadto stwierdzono, że organ I instancji nie przeprowadził czynności dowodowych, które pozwalałyby na wyciągnięcie takich wniosków. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się spółka P.[..] Sp. z o.o. z/s w ... reprezentowana przez radcę prawnego. W grupie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano na przepisy art. 138 §2 k.p.a. przez jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek, art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. przez bledną wykładnię i jego niezastosowanie, a przez to nie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, art. 107 §1 i §3 k.p.a. przez zaniechanie wskazania przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz brak przytoczenia treści podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, art. 7, art. 77 §1 i art. 80 oraz art. 8 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. W grupie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy wskazano na art. 56 u.p.z.p. przez nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Spółki SKO w ... uchylając decyzję organu I instancji nie wyjaśniło, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlaczego nie jest wystarczające skorzystanie z przepisu art. 136 k.p.a. Zwrócono przy tym uwagę na szczególny charakter decyzji kasatoryjnej, która powinna być wydawana tylko wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy przez ten organ byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności. Rolą organu odwoławczego nie jest tylko kontrola zapadłego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w ocenie strony skarżącej Kolegium powinno uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Zapadła decyzja nie wyjaśnia, co było podstawą tego rozstrzygnięcia i nie wskazuje, co wymaga ponownego wyjaśnienia oraz co należy wziąć pod uwagę. Wyrażono też ocenę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Warunkiem wydania decyzji odmownej jest wykazanie niezgodności planowanej inwestycji z normą prawną ustanawiającą konkretne wymogi lub ograniczenia, przy czym w skarżonych decyzjach przepisów takich nie powołano. Na poparcie swojego stanowiska powołano wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przedstawicieli doktryny. W odpowiedzi na skargę SKO w ... wniosło o jej oddalenie przedstawiając stanowisko jak w skarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga spółki zasługuje na uwzględnienie. Trafne są zarzuty w niej podniesione, odnoszące się do naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi, że SKO w ... naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., stosując ten przepis w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego orzekania. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że orzekanie kasacyjne w administracyjnym postępowaniu odwoławczym jest możliwe tylko wtedy, gdy istnieje potrzeba prowadzenia postępowania w znacznym zakresie, albo pojawia się konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Korzystając z tej podstawy prawnej, w warunkach wcześniej wskazanych, organ odwoławczy musi wskazać zakres i kierunek postępowania, które ma przeprowadzić organ pierwszej instancji. Zwłaszcza należy wskazać rodzaj czynności niezbędnych do podjęcia w celu poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżona decyzja nie wskazuje jakie konkretne działania w postępowaniu dowodowym powinien podjąć organ pierwszej instancji by móc poprawnie rozstrzygnąć sprawę. Posłużenie się ogólnym sformułowaniem, że "organ nie przeprowadził czynności dowodowych" nie spełnia warunku wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a., zwłaszcza, że akta sprawy i uzasadnienie decyzji objętej skargą wskazują, że organ odwoławczy zajmował się oceną naruszeń prawa materialnego. Skoro taka była analiza sprawy w postępowaniu odwoławczym, to należało orzekać merytorycznie po wcześniejszym uchyleniu decyzji Wójta Gminy .... Natomiast, w sytuacji, gdy takie orzekanie nie było możliwe to wyraźnie należało wskazać jakie są przyczyny odstąpienia od stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżona decyzja tych okoliczności nie zawiera. Organ odwoławczy nie może zwalniać się od działań reformatoryjnych skoro istotą jego orzekania ma być działalność merytoryczna. Braki wskazane w uzasadnieniu zajętego przez SKO w ... stanowiska muszą prowadzić do uznania zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego orzekania przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, gdy nie zostają wskazane konieczne do podjęcia czynności w postępowaniu pierwszoinstancyjnym należy traktować jako naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu. W tym sensie skarga poprawnie jako podstawę wskazuje to naruszenie. Konsekwencją tego działania jest również na ruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które polega na oparciu rozstrzygnięcia, o materiał dowodowy rozpatrzony w niewyczerpujący sposób. Sąd dopatrując się naruszeń prawa procesowego i uwzględniając ten rodzaj zarzutów skargi nie brał pod rozwagę zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 56 u.p.z.p. Zdaniem Sądu ocena tego rodzaju naruszenia jest możliwa tylko w sytuacji poprawnie przeprowadzonego postępowania, w którym zapada decyzja. Przy naruszeniach formalnych ocena odnosząca się do meritum sprawy byłaby przedwczesna. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie W ponownym postępowaniu SKO w ... rozpozna odwołanie mając na uwadze wskazane zasady stosowania art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono stosowanie do treści art. 200 p.p.s.a.