II SA/Ke 678/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 roku sprawy ze skargi S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] znak: [...] o odmowie przyznania S. R. II raty zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w wysokości 50 tys. zł. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał S. R. zasiłek celowy w wysokości 50 tys. zł na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w związku z powodzią z 2010r., wskazując że kwota ta stanowi 50% przysługującego świadczenia z tytułu pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w związku z koniecznością rozbiórki budynku, orzeczoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. Wnioskiem z dnia 5.11.2010r. S. R. domagał się przyznania mu II raty zasiłku celowego w wysokości 50 tys. zł. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia [...] W toku tego postępowania ustalono, że S. R. aktem notarialnym z dnia 25.08.2010r. darował dotkniętą przez powódź nieruchomość przy ul. B. 39 w S. swojej siostrze i jej małżonkowi, a ponadto nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu i nie prowadził tam gospodarstwa domowego, będąc jedynie zameldowany w tym miejscu. W rezultacie powyższych ustaleń decyzją z dnia [...], znak: [...]. organ I instancji uchylił w/w decyzję ostateczną z dnia [...] i odmówił przyznania S. R. zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w związku z powodzią 2010r. w wysokości 50 tys. zł (I rata). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ I instancji decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił przyznania S. R. II raty zasiłku celowego w wysokości 50 tys. zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że pomoc w postaci zasiłków na remont lub odbudowę domu winna być kierowana do osób dysponujących prawem do domu, który uległ zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji – wobec utraty wskutek powodzi miejsca zamieszkiwania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych. Jednocześnie organ uznał, że gdyby życie wnioskodawcy koncentrowało się w domu przy ul. B. 39, to nie przekazałby w drodze darowizny własności tej nieruchomości. Podkreślono przy tym, że S. R. nie był właścicielem w/w domu w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego oraz złożył fałszywe oświadczenie w dniu [...]. co do tytułu własności budynku, co przesądziło o odmowie przyznania mu II raty zasiłku celowego w wysokości 50 tys. zł. W podstawie prawnej powołano m. in. art. 6 pkt 16, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 k.p.a. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] S. R. wskazał na: 1. błąd w ustaleniach faktycznych organu I instancji, polegający na przyjęciu, że warunkiem koniecznym do ubiegania się o zasiłek jest legitymowanie się tytułem własności na dzień złożenia wniosku, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, w którym ustawodawca wskazał, że konieczną przesłanką do ubiegania się o przyznanie zasiłku jest poniesienie strat przez osobę ubiegającą się o zasiłek, a nie wykazanie się tytułem własności, 3. naruszenie art. 2 ustawy oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24.06.2010r o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r (Dz. U. nr 123, poz. 835 ze zm.) 4. naruszenie przepisów art.7, 8, 9, 75 § 1 i 2, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a., 5. przedwczesność rozstrzygnięcia, gdyż decyzję o odmowie przyznania pomocy wydano przed wyjaśnieniem istoty sprawy, pojęcia osoby poszkodowanej oraz bez ustalenia, jakimi motywami kierował się wnioskodawca zawierając umowę darowizny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...], wydaną po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie uchylono decyzję ostateczną z dnia [...] o przyznaniu S. R. zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w związku powodzią 2010r. w wysokości 50 tys. zł (I rata) i odmówiono przyznania stronie tego zasiłku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium decyzją z dnia 1.08.2011r. Konsekwencją wydania w/w decyzji jest odmowa przyznania II raty zasiłku celowego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie S. R. złożył wniosek o udzielenie pomocy powyżej 20 tys. zł do 100 tys. zł – w związku ze zniszczeniem domu przy ul. B. 39 w S. podczas powodzi w 2010r., wskazując że jest właścicielem przedmiotowego budynku. Stało się tak pomimo, że w dacie składania wniosku strona nie była właścicielem tej nieruchomości – którą w dniu 25.08.2010r. darowała siostrze i jej małżonkowi. W tym zakresie Kolegium wskazało, że gdyby życie wnioskodawcy koncentrowało się w domu przy ul. B. 39, to niewątpliwie nie przekazałby on nieruchomości zabudowanej tym domem w drodze umowy darowizny, a następnie – zatajając ten fakt – nie wystąpiłby o przyznanie zasiłku celowego na remont lub odbudowę domu uszkodzonego na skutek powodzi. Organ, powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy podniósł, że gdyby przyjąć za zasadne twierdzenia zawarte w odwołaniu, że okoliczność zbycia przedmiotowej nieruchomości jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało by uznać, że zasiłki celowe pełnią rolę wyłącznie odszkodowawczą – co jest niedopuszczalne. Podkreślono przy tym, że otrzymanego uprzednio zasiłku celowego w kwocie 50 tys. zł (I rata) strona nie wykorzystała na odbudowę lub budowę domu. Organ wskazał ponadto na brak podstaw do uwzględnienia wskazywanej w odwołaniu okoliczności dotyczącej powrotnego przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na S. R. – w dniu 13.04.2011r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. R. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art. 40 ust. 2 i 3 ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu – w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, że przesłanką konieczną do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego jest poniesienie przez wnioskodawcę szkody majątkowej w wyniku klęski żywiołowej a nie – jak przyjęły organy obu instancji – wykazanie się tytułem własności na dzień składania wniosku o zasiłek celowy; wykładnia logiczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku zbycia nieruchomości gruntowej, której zabudowania zostały zniszczone w skutek powodzi, poszkodowany w dalszym ciągu jest osobą poszkodowaną, gdyż gdyby zbył nieruchomość niezniszczoną, to otrzymałby wyższą sumę pieniędzy lub też miałby zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe; fakt zbycia nieruchomości nie niweluje skutku w postaci straty po stronie pozwanego spowodowanej powodzią, która jest wyłączną przesłanką do ubiegania się i otrzymania zasiłku celowego w rozumieniu w/w przepisu (komentarz Wojciecha Maciejko i Pawła Zaborniak do ustawy o pomocy społecznej); organ I instancji nietrafnie przyjął, że pomoc społeczna przysługuje tylko tym, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej żyją w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka, jako że zgodnie z art. 40 pkt 3 cyt. ustawy zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu, - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r., gdyż pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej; na ten cel zostały bowiem przeznaczone stosowne środki pochodzące z budżetu państwa; nie budzi przy tym wątpliwości, że skarżący jest osobą poszkodowaną, albowiem w skutek powodzi doznał szkód majątkowych i utracił możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości, 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności: - art. 7, 8, 9, 75 § 1 i 2, 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie – organ I Instancji nie wyjaśnił bowiem okoliczności, które towarzyszyły sporządzaniu umowy darowizny, a następnie zwrotnemu przeniesieniu darowizny w dniu 13.04.2011r. – które mają istotne znaczenia dla oceny motywów skarżącego, mających z kolei bezpośredni związek z powodzią; nie odniesiono się także do zaświadczenia lekarskiego z dnia 11.05.2011r., poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skarżący jest leczony i wymaga leczenia, podczas gdy z treści tego zaświadczenia wynika, że skarżący na skutek traumatycznych przeżyć wywołanych powodzią tj. utrata dachu nad głową i śmierci babci popadł w depresję, co skutkowało nie do końca świadomą decyzją o dokonaniu darowizny, do jakiej doszło w dniu 25.08.2010r.; ponadto uzasadnienie decyzji nie odpowiada warunkom formalnym tak co do uzasadnienia faktycznego decyzji, które winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czy też nie poddał ich ocenie – w szczególności co do stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji; wnioskodawca jest bowiem nadal właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a ponadto jak wynika z jego wyjaśnień przed dniem powodzi zamieszkiwał w tym miejscu; uzasadnienie prawne obarczone jest błędną wykładnią, która ostatecznie skutkowała wydaniem nietrafnej decyzji; - brak uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji a w szczególności, że skarżący od dnia 13.04.2011r. znów jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, mający wpływ na jego treść, a sprowadzający się do błędnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje II rata zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w wysokości 50.000 zł, gdyż nie był osobą uprawnioną do ubiegania się o zasiłek celowy na remont i odbudowę domu zniszczonego w skutek powodzi, albowiem w dacie wydania pierwotnej decyzji w tym przedmiocie z dnia [...] nie był jej właścicielem; takie stanowisko jest nietrafne, gdyż ustawa w żadnym z przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku celowego z tytułu strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej od tego czy w dacie złożenia wniosku skarżący był jej właścicielem czy też nie; bezspornym przy tym jest, że skarżący w czasie klęski żywiołowej w postaci powodzi na przełomie maja i czerwca 2010r był właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. B. 39; poza tym błędnie przyjęto, że skoro skarżący zbył nieruchomość w drodze umowy darowizny, to jest osobą, która z własnych środków jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe, podczas gdy działania skarżące polegające na zbyciu w/w nieruchomości w drodze umowy darowizny w dniu 25.08.2010r. spowodowane były tym, że skarżący popadł w depresję po śmierci babci Stefanii R. oraz z powodu utraty dachu nad głową. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2. ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie wskazać należy, że w podczas wiosny i lata 2010r. w Polsce (w tym m. in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego) miała miejsce powódź. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wówczas – w przypadku kontroli sądowej – niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, to nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.09.2000r., sygn. akt: I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania jednoznacznie wynika, że: 1. w dniu 25.08.2010r. S. R. darował zabudowaną domem działkę położoną przy ul. B. 39 w S.u siostrze oraz szwagrowi, 2. w dniu 31.08.2010r. skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy w kwocie 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego przy ul. B. 39 w S., zniszczonego w wyniku powodzi z 2010r., oświadczając że stanowi jego własność, 3. decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.u nakazał rozbiórkę w/w obiektu – z uwagi na zły stan techniczny, 4. w dniu [...]. S. R. – w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego – złożył oświadczenie, że jest jedynym właścicielem w/w nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu powyższe okoliczności – niekwestionowane w niniejszej sprawie – stanowiły wystarczającą podstawę do orzeczenia o odmowie przyznania S. R. II raty zasiłku celowego. W tym zakresie należy podzielić dokonaną przez organy ocenę przeprowadzonych dowodów i poczynione w oparciu o nią ustalenia faktyczne, wskazujące jednoznacznie na to, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w cyt. przepisach, niezbędne do uwzględnienia żądań zgłaszanych przez stronę. Powyższe ustalenia legły u podstaw wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Tym samym organy orzekające – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Również uzasadnienia zakwestionowanych decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a. W świetle powyższego nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi o nieuwzględnieniu przez organy okoliczności, w jakich doszło do zawarcia umowy darowizny oraz powrotnego przeniesienia własności nieruchomości w dniu 13.04.2011r. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał bowiem fakt wyzbycia się przez S. R. w dniu 25.08.2010r. – w sposób nieodpłatny – należącej do niego nieruchomości. W tym miejscu godzi się podnieść, że zasiłek celowy – przydzielany w oparciu o art. 40 ustawy i przeznaczony na pomoc osobom poszkodowanym powodzią – winien zostać skierowany przede wszystkim do najbardziej potrzebujących. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowych świadczeń dla tych właśnie osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na udzielaniu pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Wobec materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy należy podzielić prawidłowe ustalenia organu odwoławczego, że za taką osobę nie można uznać skarżącego – który podarował siostrze oraz szwagrowi należącą do niego opisaną powyżej nieruchomość. W sytuacji, gdy ubiegający się o zasiłek celowy w sposób nieodpłatny wyzbywa się własności wartościowych składników swego majątku brak jest bowiem podstaw, aby przyjąć, że osoba taka znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej jej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, że tylko taka sytuacja uzasadniałaby przyznanie żądanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zasiłki celowe nie pełnią roli wyłącznie odszkodowawczej. W żadnym przypadku nie można uznać, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią rekompensatę za straty poniesione na skutek powodzi. Ich celem – w przypadku zasiłków powodziowych – jest bowiem umożliwienie osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Na marginesie powyższych rozważań wskazać trzeba, że I rata przyznanej skarżącemu pomocy (50 tys. zł) nie została przez niego rozliczona we wskazanym w decyzji z dnia [...] terminie (26.10.2010r.) – ponieważ nie przedstawił faktur, czy też rachunków dokumentujących sposób wydatkowania tych środków. Mogło to wywołać uzasadnioną wątpliwość organów co do celu wykorzystania przez skarżącego zasiłku powodziowego. Ponadto wiarygodność składanych przez wnioskodawcę oświadczeń została zakwestionowana z uwagi na jego zachowanie w toku postępowania. Mianowicie, kilka tygodni po dokonanej darowiźnie, podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...]., skarżący –niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy – złożył oświadczenie, że w dalszym ciągu jest wyłącznym właścicielem w/w domu, wprowadzając tym samym organ w błąd. Znamienne ponadto jest, że wskazane w odwołaniu zaświadczenie lekarskie, mające poświadczać zły stan zdrowia S. R., w okresie w którym doszło do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością w formie darowizny, zostało wystawione dopiero w dniu 11.05.2011r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organy obu instancji, odmawiając przyznania żądanego zasiłku celowego nie przekroczyły zakresu uznania administracyjnego, prawidłowo interpretując i stosując przepis art. 40 cyt. ustawy – dlatego też zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.