III SA/Gd 313/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie NSA Jacek Hyla, WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w G. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 8 maja 2009 r. nr [...] Marszałek Województwa powołując się na przepisy art. 101 § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia P. S. z ewidencji egzaminatorów na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie skreślenia P. S. z ewidencji egzaminatorów zostało wszczęte w związku z informacją o przedstawieniu mu zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) polegających na przyjmowaniu korzyści majątkowych w zamian za uzyskanie pozytywnych wyników egzaminów na prawo jazdy, w związku z pełnieniem funkcji publicznej egzaminatora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w G. W/w złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Organ stwierdził jednak, że zakończenie postępowania karnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. Ustalenie winy lub jej braku należy do sądu karnego, zaś w postępowaniu administracyjnym można stwierdzić istnienie lub brak przesłanek utraty rękojmi. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości zawieszenia uprawnień egzaminatora, które występują w innych zawodach. Uzasadniając wydane postanowienie Marszałek Województwa powołał się także na ochronę interesu społecznego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w związku z postawionymi zarzutami podważa wiarygodność P. S. jako egzaminatora i wskazuje na utratę rękojmi należytego wykonywania obowiązków, tym bardziej, że zarzuty te są uprawdopodobnione w znacznym stopniu – skoro zastosowano wobec niego środki zapobiegawcze w postaci poręczenia majątkowego, jak również zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. S. wniósł o uchylenie wydanego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dopiero skazanie prawomocnym wyrokiem sądu karnego za popełnienie przestępstwa spowoduje możliwość uznania, iż nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków egzaminatora. Skarżący wyjaśnił, że postawiono mu jedynie zarzut popełnienia przestępstwa, więc, niezależnie od przekonania organu administracji, winna znaleźć zastosowanie zasada domniemania niewinności. Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie tylko podzielił błędny pogląd organu pierwszej instancji, ale też zawarł w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdzenia wykraczające daleko poza przedmiot sprawy. Przedmiotem postępowania zażaleniowego był wniosek o zawieszenie postępowania, zaś organ odwoławczy w istocie rozstrzygnął, że skarżący powinien być z ewidencji egzaminatorów skreślony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 30 października 2009 r. Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 2/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa. W ocenie Sądu sam fakt wpisu do ewidencji egzaminatorów nie umożliwia samodzielnego przeprowadzania przewidzianych ustawą egzaminów. Mogą być one przeprowadzone jedynie przez egzaminatora zatrudnionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego na podstawie umowy o pracę lub w pewnych przypadkach na podstawie umowy zlecenia. W ocenie sądu nie można podzielić poglądu organów, zgodnie z którym samo postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia przestępstw związanych z pełnioną przez niego funkcją skutkuje uznaniem, iż nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków, a co za tym idzie przesądzenie o winie lub niewinności skarżącego prawomocnym orzeczeniem kończącym postępowanie karne nie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów. W ocenie sądu wyrażona w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP zasada domniemania niewinności wyklucza opieranie negatywnych dla obywatela konsekwencji na samym fakcie postawienia mu zarzutów i prowadzenia wobec niego postępowania karnego – dopóki nie dojdzie do prawomocnego potwierdzenia jego winy – o ile w ochronie interesu publicznego konsekwencji takich, stosowanych tymczasowo, nie przewidują przepisy szczególne. W ustawie – Prawo o ruchu drogowym nie ma zaś unormowań dotyczących skutku przedstawienia zarzutów egzaminatorowi, natomiast istnieją unormowania odnośnie rękojmi należytego wypełniania obowiązków. W związku z tym dopiero prawomocne ustalenie przez sąd karny popełnienia przez egzaminatora czynów korupcyjnych związanych z wykonywaniem przez niego funkcji, skutkować musiałoby stwierdzeniem, iż nie daje on takiej rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Nadto wobec skarżącego został już zastosowany środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora, w konsekwencji czego rozwiązano ze skarżącym stosunek pracy łączący go dotychczas z wojewódzkim ośrodkiem ruchu drogowego. W związku z tym, nie ma on żadnych możliwości wykonywania obowiązków egzaminatora i trudno dostrzec interes publiczny wymagający usunięcia skarżącego z ewidencji egzaminatorów jeszcze przed wydaniem przez sąd karny wyroku przesądzającego wiążąco o jego winie lub niewinności. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd karny kwestii winy skarżącego jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Od powyższego wyroku Prokurator Apelacyjny oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiedli skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że autorzy skarg kasacyjnych zarzucili Sądowi I instancji, iż dokonując błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego (art. 110 ust. 1 pkt 9 oraz art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.) doprowadził on do naruszenia, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., składają się cztery istotne elementy, a mianowicie: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej; jego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, a więc musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a ponadto istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. O wystąpieniu czwartego elementu, w istocie najważniejszego w konstrukcji zagadnienia wstępnego, decyduje zaś treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Ustalenie istnienia tego związku należy do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Podstawę materialnoprawną decyzji o skreśleniu z ewidencji egzaminatorów stanowi art. 113 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 1 pkt 2-9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W świetle art. 110 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy dawanie rękojmi należytego wykonywania obowiązków stanowi jeden z wymogów, które musi spełnić egzaminator, aby zostać wpisany na listę egzaminatorów na prawo jazdy. Ustawodawca nie podał zakresu znaczeniowego zwrotu "daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków", jak też samego pojęcia "rękojmia", wobec tego należy odwołać się do definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN, według którego rękojmia to "poręczenie, zagwarantowanie czegoś, gwarancja, zabezpieczenie, pewność, zapewnienie o czymś, przyrzeczenie czegoś". Obowiązki egzaminatora mają szczególny charakter. Jest on osobą zaufania publicznego, co niewątpliwie uzasadnia stosowanie wobec niego surowszych kryteriów oceny. W związku z czym należy przyjąć, iż na "rękojmię należytego wykonywania obowiązków" składa się całokształt cech charakteru, jak: szlachetność, prawość, sumienność, bezstronność i właściwości osobistych egzaminatora na prawo jazdy, a także zdarzenia i okoliczności związane z jego osobą. Powstały w ten sposób wizerunek powinien dać gwarancję, iż osoba ta będzie wykonywała swoje obowiązki rzetelnie i bezstronnie, bezwzględnie przestrzegając prawo. Dlatego też każde pojawiające się podejrzenie nierzetelności uprawnia do uznania, że egzaminator nie daje rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków. Zwłaszcza, gdy wobec egzaminatora został postawiony zarzut popełnienia czynów korupcyjnych w związku z wykonywaniem przez niego funkcji egzaminatora na prawo jazdy oraz został zastosowany środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych związanych z wykonywaną pracą egzaminatora. Kryterium "rękojmi należytego wykonywania obowiązków" ma bowiem służyć zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu moralnego i zawodowego egzaminatora. Nadto przepisy regulujące omawianą materię nie uzależniają wykazania braku rękojmi należytego wykonywania obowiązków od wcześniejszego uzyskania prawomocnego skazania za jakiekolwiek przestępstwo. Gdyby wolą ustawodawcy było nadanie innego znaczenia omawianemu pojęciu, to uregulowałby je chociażby w ten sposób jak to uczynił w pkt 5 ust. 1 art. 110 w/w ustawy (egzaminatorem kandydatów na kierowców może być osoba, która nie była karana wyrokiem sądu za przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organy interpretacja pkt 9 ust. 1 art. 110 w/w ustawy nie narusza konstytucyjnej zasady niewinności, wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl której każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Przede wszystkim prowadzone przez organ postępowanie administracyjne nie dotyczy materii należącej do wyłącznej kompetencji sądu karnego i nie przesądza o istnieniu winy. Pojęcie winy, co do zasady, jest przypisane postępowaniu karnemu, w którym sąd dokonując kwalifikacji prawnej czynu, orzeka o winie i karze. Organ administracyjny w postępowaniu o skreślenie z ewidencji egzaminatorów nie rozstrzyga czy egzaminator popełnił przestępstwo, a jedynie na podstawie posiadanych informacji dokonuje oceny czy zachowanie egzaminatora gwarantuje należyte wykonywanie obowiązków, innymi słowy czy daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków. Niewątpliwie ustalenia w tym zakresie należą do właściwości organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie skreślenia z listy egzaminatorów i powinny być dokonane przez ten organ we własnym zakresie. Zauważyć wypada także, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne. Przy czym nie chodzi tu o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, przez które w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, zarówno konstytutywną, jak i deklaratoryjną. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić też czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym. W reasumpcji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podejmowane przez organ czynności mające na celu wyjaśnienie czy skarżący przestał spełniać wymóg, o jakim mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 30 października 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia 8 maja 2009 roku orzekające o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów P. S. Okolicznością bezsporną w sprawie był fakt toczącego się w stosunku do skarżącego karnego postępowania przygotowawczego, dotyczącego zarzutów popełnienia przestępstw o charakterze korupcyjnym, związanych z wykonywaniem przez niego obowiązków egzaminatora przeprowadzającego egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem. W toku tego postępowania Prokurator zastosował środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych związanych z wykonywaną pracą egzaminatora. Do kwalifikacji wymaganych od egzaminatora należy, zgodnie z przepisem art.110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - rękojmia należytego wykonywania obowiązków. Utrata kwalifikacji niezbędnych dla pełnienia funkcji egzaminatora skutkuje skreśleniem z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa -na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga fakt, że sam fakt wpisu do ewidencji egzaminatorów nie umożliwia samodzielnego przeprowadzania przewidzianych ustawą egzaminów. Mogą być one bowiem prowadzone jedynie przez egzaminatora zatrudnionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego na podstawie umowy o pracę lub w pewnych przypadkach na podstawie umowy zlecenia (art. 109 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Rozpatrujące wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego organy administracji uznały , że przesądzenie o winie lub niewinności skarżącego prawomocnym orzeczeniem kończącym postępowanie karne nie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie uzasadniało by zawieszenie postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stanął na stanowisku, że samo postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia przestępstw związanych z pełnioną przez niego funkcją skutkuje uznaniem, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Należy podkreślić, że Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2011 roku w sprawie o sygn. I GSK 627/10. W wyroku tym Sąd ten stwierdził, że podejmowane przez organ czynności mające na celu wyjaśnienie czy skarżący przestał spełniać wymóg, o jakim mowa w art. 110 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów. Uznać tym samym należy, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów P.S. winno być kontynuowane albowiem organy dokonały prawidłowej oceny prawnej, odmawiając jego zawieszenia. Z przytoczonych względów, Sąd ponownie rozpoznając sprawę na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.