III SA/Wr 335/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 11 uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Powiatowi L. lub jego jednostkom podległym oraz wskazania organu i osób do tego uprawnionych stwierdza nieważność § 11 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] r. zapadła uchwała Nr [...] opisana w sentencji niniejszego wyroku. W § 11 tej uchwały wskazano: iż kierownicy jednostek organizacyjnych Powiatu składają Zarządowi Powiatu sprawozdania o udzielonych ulgach w spłacie należności cywilnoprawnych, według stanu na koniec każdego kwartału, w terminie do 15 każdego miesiąca po upływie kwartału (ust. 1); wzór sprawozdania, o którym mowa w ust. 1, stanowi załącznik do niniejszej uchwały (ust. 2) oraz, że Zarząd Powiatu przedstawia Radzie Powiatu informację o dokonanych umorzeniach, odroczeniach lub rozłożeniach na raty spłat należności, według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku kalendarzowego, wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za rok ubiegły (ust. 3). Organ nadzoru, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności § 11 opisanej uchwały, wraz z załącznikiem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 59 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych, stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały nie daje radzie kompetencji do nakładania obowiązków na kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podniesiono również, iż takie działanie wykracza poza upoważnienie przyznane Radzie i jako takie uzasadnia stwierdzenie nieważności § 11 wraz załącznikiem do uchwały. W odpowiedzi strona przeciwna podzieliła w całości argumenty skarżącego organu nadzoru i także wniosła o stwierdzenie nieważności § 11 wraz z załącznikiem do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także skargi organów nadzoru na akty uchwalane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być – we fragmencie zakwestionowanym przez organ nadzoru – utrzymana w obrocie prawnym. Przystępując do oceny kontrolowanej uchwały trzeba ustalić, czy treść ustawowego upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), zwanej dalej "u.f.p.", przewiduje kompetencje dla rad powiatu do regulowania kwestii związanych z wykonywaniem uchwały podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy i z kontrolą prawidłowości stosowania jej przepisów. Podkreślić należy, iż wedle art. 59 ust. 1 u.f.p., w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Upoważnienie rady powiatu w tym zakresie doprecyzowane zostało w ustępie 2 tegoż artykułu, z którego wynika, że organ ten w drodze uchwały: 1. określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, 2. określa warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, 3. wskazuje organ lub osobę uprawnione do udzielania wskazanych ulg. W ustępie 3 analizowanego artykułu ustawodawca upoważnił natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do postanowienia w drodze uchwały o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. Z przepisów ust. 2 i 3 w art. 59 ustawy wynika zatem, co trafnie podkreślił Wojewoda w skardze, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić w drodze uchwały sposób, metody i normy postępowania przy załatwianiu spraw związanych z udzieleniem ulg, przy czym w ramach tych czynności możliwe jest wyłącznie wprowadzenie regulacji dotyczących tego, w jaki sposób i w jakich okolicznościach przyznanie ulgi jest możliwe, a zatem doprecyzowanie postępowania zmierzającego do umorzenia, odroczenia czy rozłożenia na raty należności jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji zatem, nałożenie przez radę na kierowników jednostek organizacyjnych powiatu powinności, o których mowa w § 11 zaskarżonej uchwały, wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego jej przez ustawodawcę w treści art. 59 ust. 2 u.f.p. Zawarcie zaś – w akcie organu stanowiącego gminy – przepisów, które bezspornie wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą stanowi ewidentne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji. Ustalenie to prowadzi do końcowej konkluzji, że § 11 zaskarżonej uchwały podjęty został z rażącym i istotnym naruszeniem prawa, co z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tego zapisu, zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a.