VII SA/Wa 1796/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. P. i M. P. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. i M. P. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S. w obszarze funkcjonalnym "R" – użytkowanie ogólnorolnicze: - odmówił zatwierdzenia projektów budowlanych i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S. W uzasadnieniu organ podał, że działka na której ma powstać projektowana inwestycja położona jest w obszarze produkcji rolnej, gdzie zgodnie z planem dopuszcza się budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy powołali się na przepisy ustawy – Prawo budowlane, które w ocenie organu nie są przepisami odrębnymi w stosunku do uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym obszarze. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. zobowiązano E. i M. P. do opracowania projektu budowlanego w sposób umożliwiający ocenę zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005r. Dokonane w wyniku wezwania uzupełnienie projektu nie pozwala nadal, w ocenie organu, na uznanie, że projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu. Podsumowując swoje rozważania organ stwierdził, (....) "że nieznane mu są przepisy odrębne pozwalające na budowę na tym terenie, dotyczące przedmiotowego zamierzenia budowlanego". Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania E. i M. P. od decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Organ architektoniczno-budowlany, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ma obowiązek, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzić m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie działka nr ew. [...], na której planowana jest inwestycja, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005r. położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Wskazany plan zagospodarowania wsi: [...], w § 41 dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami R i RL budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. W sprawie niesporne jest, że E. i M. P. posiadają gospodarstwo rolne. Plan wyznacza tereny pod zabudowę zagrodową, z pewnymi ograniczeniami i nakazami. W tej sytuacji, zdaniem organu, planowanie budowy zagrodowej na terenach typowo rolniczych bez jakichkolwiek ograniczeń jest sprzeczne z zapisami obowiązującego planu i narusza art. 32 Konstytucji RP. Wojewoda [...] wskazał nadto, że w § 8 pkt 8 uchwały Rady Gminy S. zatwierdzającej plan zagospodarowania m.in. miejscowości S. zostały wymienione wymagania określone przepisami odrębnymi i normami polskimi po spełnieniu których na terenach rolniczych możliwa jest budowa obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych.. Brak jest jednak przepisów odrębnych zezwalających na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na terenie przeznaczonym w planie pod użytkowanie rolnicze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyli E. i M. P.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie, że decyzje te zapadły z rażącym naruszeniem ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazali, że tytuł prawny do gruntu gwarantuje im prawo do swobodnego jego zagospodarowania. Prawo to może być ograniczone m.in. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakaz zabudowy musi wynikać wprost z zapisów planu. Przeznaczenie w planie danego terenu pod użytkowanie rolne nie jest równoznaczne z zakazem jego zabudowy, gdyż zabudowa zagrodowa nie zmienia przeznaczenia gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważyła, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie z powodu podniesionych w niej zarzutów Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. dale p.p.s.a.). Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji i pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu. Słusznie zatem rozpatrujący sprawę organ architektoniczno-budowlany dokonał oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla miejscowości S. planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...]. Ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy do najistotniejszych działań merytorycznych prowadzonych przez organ administracji budowlanej. Wyniki analizy w tym zakresie stanowią bowiem podstawę do odmowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 kc władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Dlatego też wszystkie wątpliwości, rodzące się w odniesieniu do tych okoliczności powinny być starannie i rzetelnie wyjaśnione przez organ administracyjny przed wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie skarżący E. i M. P. w dniu 18 marca 2011r. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości S. gm. S. Zgodnie z wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego działka inwestorów położona jest na obszarze oznaczonym symbolem R bezpośrednio graniczącym z obszarem oznaczonym symbolem MM (tereny zabudowy mieszkaniowej). Z § 40 Planu wynika, że tereny oznaczone symbolem R przeznaczone są pod użytkowanie ogólnorolnicze i na terenach tych dopuszcza się budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych (§ 41). Organy administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę, jako podstawowe uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, wskazały, że "nieznane są przepisy odrębne pozwalające na budowę w tym terenie, dotyczące przedmiotowego zamierzenia budowlanego, a Inwestorzy również nie wskazali odrębnych przepisów pozwalających na budowanie w terenach R, gdyż powołali się jedynie na przepisy ustawy – Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do niej, które w ocenie organu nie są przepisami odrębnymi w stosunku do uchwały o zatwierdzeniu planu i ustawy o planowaniu przestrzennym". Stanowisko to w pełni zaakceptował Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko to jest całkowicie niezrozumiałe. Podkreślić należy, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Powoduje to, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o udzieleniu bądź nie decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach administracyjnych znajduje się niekompletny wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego S. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005r. Z zapisów przedłożonej części Planu wynika, że uchwałodawca w szeregu przepisach odwołuje się do "przepisów odrębnych", a w Rozdziale 2 § 8 wprost określa co w szczególności należy rozumieć przez przepisy odrębne. Dlatego też nie do zaakceptowania jest stanowisko organów przerzucające na inwestorów obowiązek wykazania na podstawie jakich przepisów odrębnych plan dopuszcza na wskazanym terenie budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych (§ 41 Planu). Dodatkowo wskazać należy, że stosownie do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśniczych. Z akt postępowania wynika, że skarżący są właścicielami gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 8,483 h w skład którego wchodzi działka nr [...]. Organ zatem powinien wyjaśnić czy działka ta jest integralną częścią gospodarstwa rolnego, gdyż zabudowa zagrodowa, której dotyczył wniosek inwestorów służyć powinna potrzebom osoby prowadzącej gospodarstwo rolne. Brak ustaleń w powyżej wskazanym zakresie oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.