II SA/Sz 941/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i K. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. K. i J.M. zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie służebności gruntowej, ustalenie odszkodowania oraz jego wypłacenie z tytułu naruszenia własności ich nieruchomości nr [...], położonej w obrębie [...], z powodu wykonanej przez Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółkę z o.o. inwestycji polegającej na przeprowadzeniu robót związanych z ułożeniem nowego kabla energetycznego, umożliwiającego dostarczanie wody z ujęcia w [...] do innych gmin przy jednoczesnym wykorzystaniu magistrali wodnej przechodzącej przez działkę wnioskodawców. K. i J.M. oparli swoje żądanie na przepisach Konstytucji oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 oraz art. 136 ust. 6. Jednocześnie wnioskodawcy powołali szereg decyzji organów administracji, w tym decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawców, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...]wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie służebności gruntowej, ustalenie odszkodowania i jego wypłatę. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dotyczące wywłaszczeń stosuje się przed rozpoczęciem inwestycji celu publicznego i na wniosek jednostki, która te cele będzie realizować, a nie na wniosek właściciela nieruchomości. Starosta [...] ustalił, że na wniosek Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w [...] było prowadzone, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości K. i J.M., które zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] o odmowie ograniczenia sposobu korzystania ze wskazanej wyżej nieruchomości. Organ pierwszej instancji zauważył, że decyzja Wojewody z dnia [...] na którą powołują się wnioskodawcy została uchylona w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, z kolei postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...].W tych okolicznościach, zdaniem organu pierwszej instancji, postępowanie dotyczące ustalenia służebności gruntowej oraz ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ułożenia na nieruchomości wnioskodawców kabla elektrycznego nie może być wszczęte i prowadzone na drodze administracyjnej. Organ zaznaczył, że wnioskodawcy ewentualnych roszczeń mogą dochodzić jedynie w trybie postępowania cywilnego od podmiotu, który inwestycję przeprowadził. Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem K.M. i J.M. złożyli na nie zażalenie, wnosząc przy tym o jego uchylenie oraz przekazanie wniosku do innego organu. Zdaniem wnoszących zażalenie, nietrafne jest stanowisko podniesione przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie przed rozpoczęciem realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto K. i J.M. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu nie przyznania im przymiotu stron postępowania. W ocenie wnioskodawców, stosownie do przepisów K.p.a., obowiązkiem Starosty [...] było przekazanie wniosku z dnia [...] r. do rozpoznania przez inny organ, który nie był związany z realizacją przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając powyższe zażalenie postanowieniem z dnia[...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji przytoczył treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosząc przy tym, że Starosta [...] prawidłowo odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie, stosownie do art. 61a K.p.a., który to przepis umożliwia takie rozstrzygnięcie w razie stwierdzenia, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, która to sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko organu pierwszej instancji polegające na uznaniu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia służebności gruntowej oraz odszkodowania nie może być wszczęte i prowadzone na drodze administracyjnej. Uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem, zdaniem Wojewody, przysługuje wyłącznie jednostce, która będzie realizować inwestycję celu publicznego, którego nie posiada właściciel nieruchomości. Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że strona może dochodzić ewentualnych roszczeń jedynie na drodze cywilnej od podmiotu, który przeprowadził inwestycję. K. i J.M. złożyli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień w trybie art. 156 K.p.a. oraz o wydanie wyroku zobowiązującego Starostę [...] do przekazania wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie do innego organu. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zarówno Starosta jak i Wojewoda nie dopełnili spoczywających na nich obowiązków wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących, po wydaniu decyzji z dnia [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z ich nieruchomości obowiązkiem Starosty było ustalenie służebności gruntowej, następnie ustalenie odszkodowania za służebność oraz jego wypłacenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Przedmiotem zaskarżenia stało się postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, wyrażające negatywne stanowisko organu co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Zgodnie z art. 64 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Według wprowadzonego do Kodeksu postępowania administracyjnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r., art. 64a § 1 "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W powołanym art. 64a § 1 określone zostały zatem dwie przesłanki, które stoją na przeszkodzie wszczęciu postępowania. Pierwsza z nich obejmuje sytuację, w której żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Definicję strony postępowania zawiera art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Druga przesłanka określona w art. 61a § 1 K.p.a., odwołująca się do "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, dotyczy sytuacji, w których wszczęcie postępowania administracyjnego jest niemożliwe np. z uwagi na to, że sprawa nie może być załatwiona przez organ administracji w formie decyzji z uwagi na brak ku temu przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę orzekania albo sprzeciwiają się temu inne regulacje prawne. W rozpoznawanej sprawie K. i J.M. wnioskiem złożonym dnia [...]r. do Starosty Powiatowego zwrócili się "o ustalenie służebności gruntowej, ustalenie odszkodowania oraz jego wpłacenie" z tytułu naruszenia prawa własności, zmniejszenia wartości działki nr [...] wycięcia [...] drzew i korzystania z działki na prowadzenie przesyłu energii elektrycznej do ujęcia wody w [...]. Żądanie to skarżący oparli na art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...]r., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność K. i J.M., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], poprzez zezwolenie Spółce z o.o. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja na przeprowadzenie prac polegających na budowę linii kablowej [...], mającej zasilać stację uzdatniania wody w [...]. Ograniczenie to nastąpiło zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ostatecznie jednak, w wyniku wnoszonych przez K. J.M. środków zaskarżenia od obu tych decyzji, zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego, a decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na brak decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro nie istnieje zatem decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości skarżących, to brak jest podstaw do dokonywania wpisu w księdze wieczystej nieruchomości, zaś o ustanowienie służebności wniosek o ustanowienie służebności obciążającej działkę skarżących winien zwrócić się przede wszystkim podmiot zainteresowany istnieniem przewodów i urządzeń związanych z przesyłem energii elektrycznej. Oczywiście z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu może wystąpić zarówno przedsiębiorca, jak i właściciel nieruchomości. Sprawa o ustanowienie służebności ma jednak charakter cywilny. W tym miejscu zasadnym wydaje się przypomnienie, że w kwestii ustanowienia służebności przesyłu wypowiedział się m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 października 2010 r., o sygn. akt III CZP 66/10 stwierdzając, m.in., że na gruncie art. 3052 k.c. możliwe są dwa sposoby ustanowienia służebności przesyłu: podstawowy, tj. ustanowienie służebności w drodze umowy, jak również pomocniczy, znajdujący zastosowanie w przypadku braku zgody co do zawarcia umowy, tj. ustanowienie służebności w drodze orzeczenia sądu. Przy czym w przypadku tego drugiego możliwe jest to także wówczas, gdy jedyną przyczyną odmowy zawarcia umowy jest spór co do wysokości przysługującego mu wynagrodzenia. Niewątpliwie jednak ustanowienie takiej służebności w niniejszej sprawie nie leży w gestii Starosty [...]. Odnosząc się natomiast do żądania skarżących ustalenia i wypłaty odszkodowania należy zauważyć, że sprawa ustalenia odszkodowania wskutek przeprowadzenia przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację Spółkę z o.o. inwestycji polegającej na wybudowaniu na nieruchomości położonej w obrębie [...]oznaczonej jako działka o nr ew. [...], będącej własnością J. i K.M., linii energetycznej dla zasilania stacji uzdatniania wody w [...], została zakończona ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia[...]. Ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, bez uprzedniego wzruszenia ww. decyzji byłoby niedopuszczalne. Związanie organu wydaną przez siebie decyzją, wynikające z art. 110 K.p.a., trwa tak długo, jak długo decyzja ta ma moc obowiązującą. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia utworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Z opisanych wyżej przyczyn niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w zakresie określonym przez K. i J.M. w piśmie z dnia [...] r. co uzasadniało wydanie postanowienia na mocy art. 61a § 1 K.p.a. Gdyby natomiast takie postępowanie zostało już wszczęte i dopiero wówczas okazało się, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją, postępowanie takie należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające wszczęcia postępowania, pomimo niezbyt precyzyjnego uzasadnienia, co do trafności samego rozstrzygnięcia było zgodne z prawem. Z tych względów Sąd uznając skargę jako niezasadną orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).