II SA/Po 827/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. [...] kwietnia 2011 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku, znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo Budowlane odmówił M. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku, znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment lewy) przy ul. D. w P. (Działka nr [...], obręb W.) w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [...] lutego 2011 roku inwestorka złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 roku została ona zobowiązana do uzupełnienia wniosku przez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment lewy). Inwestorka nie zastosowała się jednak do powyższego postanowienia. Przedłożony projekt budowlany przedstawia rozwiązania projektowe dla budynku, który w ocenie organu należy zdefiniować jako budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, a nie bliźniaczej. Przyjęta na całej szerokości działki budowlanej szerokość elewacji frontowej tworzy zabudowę szeregową, co jest niezgodne z ustaleniami wymienionej decyzji o warunkach zabudowy. M. J. odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc w uzasadnieniu, iż organ przyjął błędnie, że planowana inwestycja doprowadzi do powstania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Obowiązujące przepisy dopuszczają bowiem w razie wąskiej działki budowę przy jej granicy. Wzniesienie budynku przy obu granicach nie powoduje natomiast utraty przez obiekt charakteru budynku bliźniaczego, ponieważ na sąsiedniej działce nie ma żadnych innych budynków. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku, znak [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do argumentacji skarżącej, wskazując, iż zabudowa szeregowa powstawałby dopiero wtedy, gdyby na obecnie niezabudowanej działce nr [...] został wybudowany budynek w granicy działki, którego ściana przylegałaby do granicy działki inwestorki. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na działce o szerokości ok. 10 m, zastosowanie powinien zatem znaleźć § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Przepis ten dopuszcza z kolei sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej mniejszej niż 16 m. Przepis ten należy zdaniem Wojewody interpretować jako możliwość usytuowania obiektu bezpośrednio przy jednej granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy przesądziła, iż działką tą będzie nieruchomość nr [...], na której istniejący budynek będzie stanowił prawy segment zabudowy bliźniaczej. Nie ma zatem możliwości sytuowania przedmiotowej inwestycji w granicy z niezabudowaną działką nr [...], gdyż nie wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ani też załącznika graficznego. Dlatego odległość, jaką należy zachować, powinna zostać określona zgodnie z § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 roku M. J. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku oraz art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż § 12 ust. 2 cytowanej rozporządzenia ma charakter odsyłający, a zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna być jego skonkretyzowaniem. Tymczasem decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 roku przewiduje, że szerokość elewacji frontowej może być "dowolna" z zachowaniem odległości z tego rozporządzenia. Prawidłowa jest taka wykładnia słowa "dowolne" jako zezwolenie na sytuowanie budynku zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Należy zatem stwierdzić, iż § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia określa abstrakcyjną zależność pomiędzy granicą działki a położeniem ściany budynku. Nie ma zatem znaczenia podnoszona przez Wojewodę kwestia użycia w treści cytowanego przepisu słowa "granica" w liczbie pojedynczej lub mnogiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), zmiana zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z kolei art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy, w takiej decyzji należy określić rodzaj inwestycji, biorąc zarazem pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w tym również z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Ustalenia zawarte w decyzji o warunkach są przy tym wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Potwierdzeniem tych wniosków są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył w tym zakresie wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, przy czym akt ten musi być dołączony w świetle art. 33 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy do wniosku o pozwolenia na budowę. Ponadto, również sam projekt budowlany powinien spełniać wymogi, określone w decyzji o warunkach zabudowy, a sprawdzenie tego należy na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy do obowiązków organu administracji publicznej. Wreszcie, wedle art. 36a ust. 1 wymienionej ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź też innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na tę budowę. Odnosząc dotychczasowe uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż stanowisko organów architektoniczno-budowlanych nie zasługuje na aprobatę. Należy podkreślić, iż Wojewoda Wielkopolski trafnie przyjął w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2011 roku, iż planowana przez skarżącą inwestycja nie wyczerpuje opisu zabudowy szeregowej (k. 14v akt administracyjnych organu II instancji). Biorąc bowiem pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny, o istnieniu takiej zabudowy można by mówić dopiero wtedy, gdyby na działce nr [...] w P., obręb W., został umiejscowiony budynek mieszkalny w granicy z działką nr [...], będącą własnością skarżącej. Tymczasem na działce nr [...] nie znajdują się obecnie żadne budynki, co wynika z mapy zasadniczej, aktualnej na dzień [...] listopada 2010 roku (k. 12-15 akt administracyjnych organu I instancji). Nie można zatem obecnie przewidzieć jak zostanie zlokalizowana ewentualna przyszła zabudowa na działce nr [...]. Trudno jest wobec tego zgodzić się z poglądem Prezydenta Miasta P., iż inwestycja M. J. oznacza wprowadzenie zabudowy szeregowej, a w konsekwencji również naruszenie decyzji o warunkach zabudowy. Nieprawidłowe okazało się jednak w ocenie Sądu również stanowisko organu odwoławczego. W decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...], zostało bowiem odnotowane, iż szerokość elewacji frontowej może być określona dowolnie przez skarżącą, ale z zachowaniem odległości budynku od granic działki, zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (k. 7 akt opisanych jako "projekt budowlany z czerwca 2008 roku"). Z kolei w § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wyraża się ogólną zasadę, wedle której jeśli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, to budynek należy usytuować w odległość 4 m od granicy z sąsiednią działka, jeżeli jest on zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy; w przeciwnym razie odległość ta wynosi 3 m. Niemniej ustawodawca przewiduje także wyjątki od tej zasady. W tym miejscu należy zatem wskazać, iż z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, iż szerokość działki nr [...] wynosi 10,5 m, co potwierdzają mapa zasadnicza, aktualna na dzień [...] czerwca 2006 roku oraz decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (k. 4-6 akt administracyjnych organu I instancji). Zgodnie zatem z § 12 ust. 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, dopuszcza się w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną bądź też w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Wobec tego przedsięwzięcie planowane przez skarżącą spełnia wymogi odległości opisane w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Wojewoda Wielkopolski twierdził jednak w decyzji z dnia [...] lipca 2011 roku, że § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia dotyczy tylko jednej granicy działki, a nie dwóch jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela tego stanowiska. Wprawdzie w treści powołanej przepisu ustawodawca posługuje się wyrazem "granica" w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej, ale taka obserwacja nie może uzasadniać ścieśniającego interpretowania § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Akt normatywny tworzy się bowiem na gruncie języka powszechnego, a w ramach języka polskiego zakres znaczeniowy wyrazu "granica" (liczba pojedyncza) obejmuje zakres znaczeniowy wyrazu "granice" (liczba mnoga). W przeciwnym razie ustawodawca za każdym razem musiałby używać w treści kolejnego przepisu obie formy omawianego słowa. Zresztą treść § 12 tego rozporządzenia okazałaby się wtedy w istotnej mierze pozbawiona znaczenia, ponieważ powstaje wtedy pytanie, jak badać zachowanie tej odległości w sytuacji, kiedy budynek znajduje się w sąsiedztwie kilku zabudowanych działek budowlanych. Posługiwanie się zatem liczbą pojedynczą w treści powołanego przepisu jest tylko pewną konwencją i podlega interpretacji w toku procesu wykładni, co zostało błędnie wyrażone w decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2011 roku. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanego wcześniej Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę zaprezentowane wyżej uwagi Sądu, a w szczególności zbadać, czy inwestycja planowana przez skarżącą spełnia inne wymogi z decyzji o warunkach zabudowy. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.