II OSK 687/12

Dnia 26 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1680/11 w sprawie ze skargi D. W-W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. W., uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dla części inwestycji polegającej na przebudowie magistrali wodociągowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na przebudowę magistrali wodociągowej w ulicy O. na odcinku od ul. S. do ul. C. wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę magistrali wodociągowej w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu przywrócenia terenu nieruchomości przy ul. O. [...] w Warszawie do stanu pierwotnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623), nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na przebudowę magistrali wodociągowej w zakresie, w którym stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r., którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę magistrali wodociągowej w części dotyczącej działki nr ewid. [...] uległ zmienianie stan prawny sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutek od dnia wydania nieważnej decyzji. Zatem zastosowanie w tej sprawie ma art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Celem prowadzonego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor został zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Natomiast kwestia prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości nie należącej do inwestora wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o nałożeniu na M. S.A. obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie magistrali wodociągowej obejmującej teren działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. T. (dawny numer O. [...]) w W., w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. ustanowiono na rzecz skarżącej prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 1408 m2, stanowiącego działkę nr ewid. [...]. Przebudowa magistrali wodociągowej została w całości zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w czasie, kiedy decyzja ta w całości funkcjonowała w obrocie prawnym. Po zrealizowaniu tej inwestycji doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr ewid. [...], co spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w tym zakresie w ramach nadzoru budowlanego. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji było to, że działka nr ewid. [...], objęta pozwoleniem na budowę w momencie wydawania tego pozwolenia, już nie istniała, gdyż w wyniku jej wcześniejszego podziału powstały dwie nowe działki o nr ewid. [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego, jakkolwiek w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie procedura naprawcza przewidziana w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, to nałożenie przez organ I instancji obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i w dotychczas ustalonym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego stanie faktycznym. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje niewadliwe pozwolenie na budowę, a ponadto uwarunkowane jest to stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Natomiast w tej sprawie została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na przebudowę magistrali wodociągowej jedynie w części dotyczącej działki nr ewid. [...], a ponadto w dotychczasowym postępowaniu organ pierwszej instancji nie stwierdził jakichkolwiek odstępstw od pozwolenia dokonanych w trakcie procesu inwestycyjnego. Tym samym nie było podstaw do nałożenia takiego obowiązku, jaki określono w decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego skoro pierwotny projekt budowany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie utracił swej ważności, gdyż nie stwierdzono nieważności tej decyzji w całości, lecz jedynie w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...], to należało zobowiązać inwestora do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w celu doprowadzenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr ewid. [...] do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych powinno następować w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku właściciel może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. D. W.-W. podniosła w skardze, że w okolicznościach tej sprawy, organy nadzoru budowlanego powinny nakazać rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję, przyjął, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Jeżeli budowa została zakończona wydaje się decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego następnie ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest przypadkiem samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, a zatem ma do takiego przypadku zastosowanie przepis art. 50 (w przypadku robót w toku) albo art. 51 Prawa budowlanego. Czynność, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, legalizująca wykonane roboty budowlane, nie może mieć charakteru formalnego (przedłożenia dokumentacji), lecz charakter materialny. Wadliwe zatem było nałożenie na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej. W przypadku rozstrzygania sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie dowodowe i mogą żądać od inwestora określonych dokumentów w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego. Po unieważnieniu pozwolenia na budowę, wobec zakończonych już robót budowlanych, gdy nie wydawano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, należy ocenić, czy obiekt powstał w zgodzie z Prawem budowlanym, czy też naruszył przepisy Prawa budowlanego. Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga dokonania oceny, czy zgromadzony obecnie materiał dowodowy daje podstawę do oceny, czy wykonane roboty budowlane i stan istniejący tej inwestycji naruszają którykolwiek z przepisów Prawa budowlanego i czy w związku z tym konieczne jest wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót, które doprowadziłyby obiekt do zgodności z tymi przepisami (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), czy też, jeżeli takie okoliczności nie zachodzą, należy odmówić wydania nakazu wykonania takich czynności lub robót. Natomiast ocena skutków robót budowlanych z naruszeniem praw właścicielskich należy do sądów cywilnych. W skardze kasacyjnej od wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że na jego podstawie nie można nałożyć obowiązku dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, iż zbyt daleko idąca jest taka wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że przepis ten nie może stanowić podstawy żądania jakichkolwiek dokumentów. W pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może mieścić się obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego umożliwia dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Natomiast zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podstawy prawnej do nałożenia obowiązku wykonania i dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych nie może stanowić art. 81c Prawa budowlanego. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej organu, albowiem nie zachodzi żadna z przyczyn, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a.). Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej co do części wykonanych robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzut ten nie jest trafny, a wobec tego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw polega oddaleniu. Przede wszystkim należy mieć na uwadze istotę postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, które nazywane jest postępowaniem naprawczym. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane (obiekt budowlany) nie będzie pozostawał w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych przepisów art. 51 prawa budowlanego, ponieważ stosowanie tych przepisów należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Nie jest więc przekonywujące powoływanie się przez organ w skardze kasacyjnej na niektóre orzeczenia sądów administracyjnych, w oderwaniu od stanów faktycznych w sprawach, w których orzeczenia te zostały wydane. Również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził zbyt daleko idące stanowisko, z którego może wynikać, że w żadnej sytuacji faktycznej organ nadzoru budowlanego nie może zakończyć postępowania naprawczego nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia określonego dokumentu (dokumentacji), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem. W rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością jest to, że stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej inwestycji na działce nr [...], co oznacza, że dla tego obiektu budowlanego w części w jakiej jest usytuowany na działce nr [...] nie ma pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "pierwotny projekt budowy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie utracił swej ważności, gdyż nie stwierdzono nieważności tej decyzji w całości, lecz jedynie w części dotyczącej działki nr [...]". W tym stanie rzeczy wymagało ustalenia i rozstrzygnięcia, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji budowlanej, która została już wykonana (roboty budowlane zakończono w czerwcu 2009 r.), może nastąpić bez dokonania oceny i zatwierdzenia dodatkowego projektu budowlanego obejmującego tą część inwestycji, co do której unieważniono pozwolenie na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub części. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy unieważniono pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. W każdym razie nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuj pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zatem, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w części, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w części są odstępstwem od projektu budowlanego dla danej inwestycji w zakresie, w jakim projekt ten nadal jest zatwierdzony. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Z przytoczonych wyżej względów trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poprzestanie organu nadzoru budowlanego na nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiło naruszenie tego przepisu. Nie ma natomiast racji Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie mógł być wykorzystany art. 81c Prawa budowlanego oraz że sprawa powinna być ponownie rozpoznawana jedynie w aspekcie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro może być odpowiednio stosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.