IV SA/Po 998/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu małej architektury, oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skierowanym do Starosty [...] (dalej: "Starosta") [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") zgłosiła zamiar budowy obiektu małej architektury na działce [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Starosta – działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; powinno być: "Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn zm." – uw. Sądu; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowego obiektu, uzasadniając to tym, że jego realizacja może wprowadzić ograniczenie lub uciążliwość dla terenów sąsiednich. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając stwierdziła, że Starosta błędnie zastosował art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., gdyż Skarżąca nie prowadzi żadnej działalności publicznej na terenie swoich nieruchomości. Podkreśliła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie ma obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu małej architektury na swoich nieruchomościach. W ocenie Spółki, to nie wykonanie na przedmiotowej działce planowanego obiektu małej architektury może wprowadzić ograniczenie lub uciążliwość dla odcinka ulicy [...], lecz dotychczasowe bezprawne działania i niedopełnienie obowiązków przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...] wprowadziły ograniczenie i uciążliwość dla, należącej do Skarżącej, działki nr [...], gdyż w efekcie ruch jest skierowany na działkę nr [...], zamiast na działkę nr [...] – ulicę [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył na wstępie, że zaskarżona decyzja sprzeciwu wydana przez organ I instancji została doręczona Spółce w terminie wynikającym z art. 30 ust. 5 p.b. Następnie wskazał, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Z powołaniem się na orzecznictwo NSA, Wojewoda ocenił, że miejsce publiczne służy zaspokajaniu potrzeb użytkujących je osób (m.in. w zakresie rekreacji, wypoczynku, komunikacji, edukacji), względnie korzysta z niego nieokreślona liczba ludzi. Najczęściej stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jednak nie jest wykluczone, by było ono własnością innych podmiotów. Z załączonych do zgłoszenia map i rysunków wynika, że przedmiotowy obiekt małej architektury ma zostać posadowiony w pasie ul. [...]. Miejsce to, zdaniem Wojewody, należy uznać za miejsce publiczne, stąd zamiar jego realizacji podlegał zgłoszeniu. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że Prawo budowlane przewiduje sytuacje, kiedy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia – obligatoryjnie (art. 30 ust. 6 p.b.) albo fakultatywnie (art. 30 ust. 7 p.b.). Organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., tj. ze względu na fakt, iż realizacja przedmiotowego obiektu może spowodować ograniczenie lub uciążliwość dla terenów sąsiednich, tj. odcinka ulicy [...]. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonanie zgłoszonego obiektu małej architektury może wprowadzić uciążliwości dla terenów sąsiedzkich, a zwłaszcza dla użytkowników ruchu korzystających z drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Ponadto podkreślił, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się z udziałem poszerzonego kręgu stron, gdyż stroną jest wówczas nie tylko inwestor, ale także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym przypadku mogłyby nimi zostać także podmioty, które posiadają tytuł prawny do działek sąsiadujących z terenem realizacji zamierzenia budowlanego. Udział tych podmiotów jako stron postępowania pozwoliłby na definitywne rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. W ten sposób, zdaniem organu odwoławczego, zostaną zabezpieczone interesy osób trzecich i zapewniona ochrona prawa do zabudowy nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny. W skardze na tę decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Spółka, zaskarżając decyzję Wojewody w całości, z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa procesowego oraz Prawa budowlanego wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty; (2) zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że całkowicie chybione jest stwierdzenie Wojewody, iż planowany obiekt małej architektury ma zostać posadowiony w pasie drogowym ul. [...], gdyż pas drogowy tej ulicy jest położony na działce nr [...], a nie na należącej do Spółki działce nr [...]. Ta ostatnia działka nie jest miejscem publicznym – to sąsiednia działka nr [...] jest takim miejscem – o czym świadczą m.in. przeznaczenie działki nr [...] określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (teren przemysłu) oraz fakt, iż przez cały czas od Skarżącej pobierany jest za tę działkę podatek od nieruchomości, czego nie praktykuje się w odniesieniu do działkę zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Skarżącej, to nie ona wprowadza ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich, lecz odwrotnie – to dotychczasowe bezprawne działania Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") oraz Starosty, wprowadziły ograniczenie i uciążliwość dla należącej do Spółki działki nr [...], polegające na tym, że ruch jest skierowany na działkę nr [...], zamiast na drogę, tj. działkę nr [...] (miejsce publiczne – ulicę [...]). W ocenie Skarżącej organ powinien wszcząć z urzędu postępowanie i wyjaśnić sprawę ograniczania prawa Spółki do swobodnego dysponowania swoją działką nr [...], szczególnie w świetle tolerowanego "prawa" innych podmiotów do zajmowania i zagrodzenia części pasa drogowego ulicy [...]. Dalej Skarżąca wskazała, że z działką nr [...] sąsiadują następujące działki będące własnością odpowiednio: (i) nr [...] – Spółki; (ii) nr [...] – Gminy [...] (dalej: "Gmina") oraz (iii) nr [...]– także Gminy. W związku z powyższym, według Spółki, przywołane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podmioty posiadające tytuł prawny do działek sąsiednich, które mogłyby zostać uznane za strony postępowania o pozwolenie na budowę, ograniczają się do jednego podmiotu – Gminy. Zdaniem Skarżącej, zamiar usytuowania obiektu małej architektury na działce nr [...], stanowiącej prywatną nieruchomość Spółki, nie wymaga zgłoszenia, co oznacza, że organ nie może też nałożyć obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego obiektu. Jeżeli zaś organ skonstatował konieczność wyjaśnienia interesów sąsiadujących podmiotów, to może wszcząć z urzędu postępowanie w celu wyjaśnienia sprawy i uzgodnienia interesów stron – tj. Burmistrza, Starosty i Spółki – oraz podjąć czynności skłaniające te strony do zawarcia ugody. W konkluzji Skarżąca stwierdziła, iż Wojewoda nie rozpoznał wszystkich okoliczności sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólnikowe i oderwane od rzeczywistych aspektów prawnych sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt malej architektury ma zostać posadowiony w pasie ul. [...], oparł na analizie materiałów dołączonych do zgłoszenia, z których wynika, że na działce nr [...] znajduje się część drogi ul. [...] – co ma potwierdzenie także w innych dokumentach będących w posiadaniu organu. W ocenie Wojewody większość wskazanych w skardze roszczeń ma charakter cywilnoprawny i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Kwestia prawidłowości wytyczenia ulicy, korzystania przez inne podmioty z działki Spółki, do której posiada ona tytuł prawny, i w tym zakresie naruszenia jej praw, winny być przez Skarżącą wyjaśnione w odrębnym trybie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. pełnomocnik Gminy, będącej uczestnikiem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, potwierdził, iż przez przedmiotową działkę przebiega fragment ul. [...], która w 1986 r. została zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych i stanowi własność Gminy. W związku z powyższym autor tego pisma zakwestionował skuteczność nabycia przez poprzednika prawnego Spółki, Zakłady [...], prawa wieczystego użytkowania działki nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 05 grudnia 2011 r. Skarżąca zaprzeczyła trafności i prawdziwości twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę oraz w ww. piśmie procesowym Gminy. Ponadto do pisma załączyła zmieniony opis projektu obiektu małej architektury przewidzianego do realizacji na przedmiotowej działce. Na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej (dalej: "Prokurator"), który wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa., które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji, a zwłaszcza organ odwoławczy, wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Przede wszystkim prawidłowo ustalono, że miejsce, w którym Skarżąca zamierza posadowić obiekt małej architektury, jest "miejscem publicznym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. Już ze szkicu załączonego przez Spółkę do zgłoszenia jasno wynika, iż planowany obiekt ma zostać posadowiony w centralnym punkcie pasa ulicy [...], która – co nie jest w sprawie kwestionowane – ma status drogi publicznej (drogi gminnej). Nie ulega zaś wątpliwości, iż droga publiczna jest "miejscem publicznym" w przywołanym wyżej znaczeniu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 373). Tego, że przez działkę nr [...] biegnie faktycznie fragment ulicy [...] nie kwestionuje nawet Skarżąca. Jej zastrzeżenia sprowadzają się bowiem w istocie do tego, iż ów rzeczywisty przebieg ("skierowanie ruchu na działkę nr [...]") jest nieprawidłowy, gdyż nie odpowiada temu, wynikającemu z odnośnej dokumentacji, według której droga ta winna biec przez działkę nr [...] omijając działkę nr [...]. Jak jednak trafnie skonstatowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestia prawidłowości wytyczenia ulicy [...] w terenie, przez działkę nr [...], i "publicznego" korzystania z niej przez inne podmioty, a także związane z tym ewentualne roszczenia Spółki, nie mogą być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, iż Sąd dostrzega głęboką wadliwość opisywanej przez Skarżącą sytuacji oraz naganne zaniechania ze strony właściwych organów administracji (zwłaszcza organów Gminy), wynikiem których po dziś dzień – tj. przez ponad 13 lat od dnia wejścia w życie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), mocą którego, odpowiednio, znacjonalizowano albo skomunalizowano nieruchomości zajęte pod drogi publiczne poszczególnych kategorii – nie uporządkowano kwestii prawnych dotyczących ulicy [...] na odcinku w granicach działki nr [...], tak, aby jej faktyczny przebieg odpowiadał zapisom we właściwych ewidencjach i rejestrach, a zwłaszcza stosownym wpisom wieczystoksięgowym. Bliższe badanie tych zagadnień wykracza jednak poza granice kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Sąd może jedynie poddać pod rozwagę Prokuratora – który zgłosił udział w niniejszym postępowaniu – czy względy interesu publicznego nie przemawiają za podjęciem przezeń interwencji w powyższej sprawie, celem zdopingowania właściwych organów do ostatecznego uporządkowania tych kwestii. Tym bardziej, że jako rażąco godzącą w zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji; art. 8 k.p.a.), należy ocenić sytuację, w której – jak twierdzi Skarżąca – w jednym postępowaniu (podatkowym) Gmina dochodzi zapłaty podatku od nieruchomości (tu: działki nr [...]), którą w innym postępowaniu (niniejszym) uważa za swoją własność z tytułu zajęcia pod drogę publiczną (vide: pismo procesowe pełnomocnika Gminy z [...].11.2011 r.). Wracając do głównego nurtu rozważań należy stwierdzić, iż skoro miejsce, w którym Skarżąca zaplanowała do realizacji obiekt małej architektury, jest miejscem publicznym, to trafnie organy administracji przyjęły, iż ten zamiar inwestycyjny jest objęty obowiązkiem zgłoszenia na mocy art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. W konsekwencji organ I instancji był władny nałożyć na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., tj. z powołaniem się na okoliczność, iż wykonanie zgłaszanego obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wykonanie przedmiotowego obiektu może wprowadzić uciążliwości dla terenów sąsiednich, a zwłaszcza dla użytkowników korzystających z ul. [...]. W istocie bowiem inwestycja ta całkowicie zdezorganizowałaby ruch na tej ulicy, na odcinkach wokół działki nr [...], co, zdaniem Sądu, w dostatecznym stopniu uzasadniało sięgnięcie po instrument prawny z art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. i nałożenie na Spółkę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na marginesie należy zauważyć, iż w ewentualnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu małej architektury kwestia tytułu prawnego do działki nr [...] mogłaby ewentualnie stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podlegające rozstrzygnięciu np. w trybie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.). Na zakończenie należy podkreślić, iż w ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełniało wymagań określonych w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. – zwłaszcza w zakresie przedstawienia okoliczności, które, zdaniem organu, uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, iż zostało ono usunięte w uzasadnieniu organu II instancji. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ja