II OSK 2069/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1317/11 w sprawie ze skargi J. P. i S. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz J. P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2069 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. P. i S. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w toku przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2011 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu ustalił, iż na nieruchomości przy ul. [...] w L. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, trzykondygnacyjny. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r. Na pierwszym piętrze w jednym pokoju znajdują się dwa, a w drugim pokoju sześć pojedynczych łóżek. Na drugim piętrze odpowiednio sześć i trzy pojedyncze łóżka. Stwierdzono, iż pokoje są użytkowane. W trakcie oględzin J. P. przedłożyła umowę najmu budynku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ wstrzymał użytkowanie drugiej i trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego oraz nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia określonych dokumentów do dnia 31 października 2011 r. W takcie przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2011 r. oględzin organ ustalił, że budynek nadal jest wynajmowany i przebywa w nim kilkunastu mężczyzn. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał J. i S. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w L. przy ul. [...], tj. przywrócenie sposobu użytkowania tej części budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. i S. P. wskazali, iż nie zmieniła się funkcja budynku, jako budynku mieszkalnego, a ilość osób w nim przebywających nie stanowi kryterium dającego podstawę zmiany sposobu użytkowania. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ II instancji, w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że budynek pierwotnie użytkowany był jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Od dnia 1 czerwca 2011 r. (data zawarcia umowy najmu) zaczęto wynajmować w nim pokoje. Doszło, zatem do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadzenie, bowiem w budynku działalności w postaci wynajmowania pokoi zmienia, co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Budynek przeznaczony na potrzeby handlu jest budynkiem użyteczności publicznej, co wynika z przepisu § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne. Odwołujący się w części obiektu budowlanego podjęli działalność, która zmieniła warunki bezpieczeństwa oraz warunki zdrowotne i higieniczno- sanitarne. Inne są, bowiem warunki dla domu jednorodzinnego, a inne dla budynku, w którym poza osobami zwykle mieszkającymi w domu jednorodzinnym może przebywać jeszcze dwanaście osób. Nie zmienia tego okoliczność, iż w obiekcie nie przeprowadzono żadnych prac adaptacyjnych. Ważna jest faktyczna zmiana przeznaczenia pomieszczeń. Wskazując na wynikający z art. 70 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek dokonania zgłoszenia, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący nie dokonali takiego zgłoszenia, a zatem organ I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego, czyli wszczęcia procedury legalizacji. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego i nałożył obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, którego to obowiązku odwołujący się nie wykonali i nadal użytkują budynek, wynajmując w nim pomieszczenia mieszkalne. Powołując się na dyspozycję art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, stwierdzono obowiązek organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku lub jego części w sytuacji niepodporządkowania się nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. P. i S. P., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż naruszyli oni przepisy w zakresie użytkowania budynku mieszkalnego przez jego częściowy wynajem. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżących korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych przez 12 osób nie spowodowało żadnego zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na stan faktyczny sprawy, Sąd podkreślił, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy wynajem pokoi w domu jednorodzinnym na cele mieszkalne osobom trzecim stanowi zmianę sposobu użytkowania domu. Odpowiedź na to pytanie determinuje, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie. Cytując treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z przepisu tego wynika definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ale nie jest to definicja pełna. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje, bowiem, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem, według ustawodawcy, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej wymienione w przepisie warunki. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w ww. art. 71. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w treści pisma załączonego do akt ("Opinia" z dnia 20 lipca 2011 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, iż fakt zamieszkania w typowym budynku jednorodzinnym dodatkowo kilkunastu osób powoduje zmianę standardów higieniczno- sanitarnych. W stanie faktycznym sprawy mamy, zatem do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uzupełniając zaprezentowany pogląd inspektora sanitarnego, Sąd zwrócił uwagę na zapisy załącznika Nr 7 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169 ze zm.). Powyższe rozporządzenie określa minimalne wymagania co do wyposażenia dla innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie. Pod pojęciem usług hotelarskich należy rozumieć krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.). Podsumowując, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż w stanie faktycznym sprawy poprzez rozpoczęcie wynajmu pomieszczeń w jednorodzinnym budynku mieszkalnym na potrzeby osób trzecich, doszło do zmiany sposobu użytkowania odpowiedniej części budynku mieszkalnego. Niewątpliwie zakwaterowanie dodatkowych 12 osób w obiekcie skutkuje zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu. Wskazując zaś na obowiązek dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części (art. 71 Prawa budowlanego), Sąd podkreślił, że musi ono nastąpić przed tą zmianą. Dokonanie takiego zgłoszenia po zmianie nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego). Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż skarżący nie dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu, co sami potwierdzili i co potwierdza pismo organu załączone do akt administracyjnych. W tej sytuacji organ stwierdziwszy zmianę sposobu użytkowania części obiektu bez stosownego zgłoszenia, podjął działania w celu legalizacji tego stanu- wstrzymał użytkowanie części obiektu i nałożył na skarżących obowiązek złożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów. Skarżący jednak nie zastosowali się do części postanowienia wstrzymującego użytkowanie części obiektu, co zobligowało organ I instancji do nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, działanie organów obu instancji jest zgodne jest z przepisami prawa materialnego, jak i regułami proceduralnymi wynikającymi z K.p.a. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie polegało na braku niezbędnego działania w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego poprzez brak ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń, w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 oraz art. 188 P.p.s.a. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] sierpnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżąca stwierdziła, iż z przepisu art. 71 Prawa budowlanego wynika, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wobec braku ekspertyzy technicznej, bo takiej w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono, nie można mówić o wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego. Natomiast miejsce wynajęte było tylko na potrzeby noclegowe i na krótki czas dla wykonania przez pracowników firmy budowlanej prac przy budowie odcina autostrady A2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za zasadne. Trafnie zauważa na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji, a co stanowi zasadniczy spór w okolicznościach niniejszej sprawy, a mianowicie na konieczność dokonania oceny, czy wynajem pokoi w domu jednorodzinnym na cele mieszkaniowe osobom trzecim stanowi zmianę sposobu użytkowania tegoż domu. Jednoznaczna odpowiedź na to pytanie determinuje rozstrzygnięcie w sprawie. Stwierdzenie to pozostaje o tyle kluczowe, że ocena, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego prowadzi bezpośrednio do kontroli legalności postanowienia wydanego w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji także do kontroli wydanej w sprawie decyzji. Odpowiadając na tak przedstawione zagadnienie, podzielić należało pogląd Sądu pierwszej instancji odnośnie wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Trafnie, bowiem Sąd ten wskazuje na brak definicji ustawowej pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" oraz jedynie przykładowy katalog czynności w nim wymienionych. Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny zwracał uwagę, w oparciu o poglądy orzecznictwa, iż do zmiany sposobu użytkowania należy zaliczyć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim podjęto próbę podważenia przedstawionej wykładni nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do drugiej części przedstawionego w kasacji zarzutu, kwestionującej prawidłowość zastosowania powyższego przepisu, zauważyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji zmianę sposobu użytkowania upatrywał w zmianie standardów higieniczno- sanitarnych. Powołał się przy tym na opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2011 r., w której stwierdzono, iż fakt zamieszkania w typowym budynku jednorodzinnym dodatkowo kilkunastu osób powoduje zmianę standardów higieniczno- budowlanych. Zasadność tak kategorycznie formułowanych wniosków należy poddać w wątpliwość. Po pierwsze, jak wynika z treści tego pisma Inspektor Sanitarny stwierdzał w nim również, że wpływ tej zmiany na zdrowie użytkowników przedmiotowego budynku "jest trudny do ustalenia bez znanych szczegółów dotyczących stanu lokalowego, technicznego, wyposażenia budynku oraz stanu zdrowia użytkowników". Oznacza to, iż sam organ nadzoru sanitarnego dystansował się od swej wypowiedzi, wskazując na nieznajomość konkretnych okoliczności sprawy. Po drugie, nie sposób również nie dostrzec, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek mieszkalny jednorodzinny) przeznaczony niejako ze swojej natury był na pobyt ludzi. Zatem również tę okoliczność należało odnieść do ustaleń faktycznych sprawy dotyczących ilości przebywających w nim osób i ustalenia, ile w rzeczywistości osób przebywało w nim dodatkowo. Z tych też przyczyn zasadnie autor kasacji, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 785/10) domagał się uzależnienia zastosowania normy art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od wnikliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jak trafnie konkludowała strona skarżąca, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym orzeczeniu ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że fakt zamieszkania w typowym budynku jednorodzinnym dodatkowych kilkunastu osób powoduje zmianę standardów higieniczno- sanitarnych. Stwierdzić też trzeba, iż ustalony w niniejszej sprawie wynajem 4 pomieszczeń w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie uzasadnia sam w sobie takiej zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego obiektu mieszkalnego na pomieszczenia mieszczące się w pojęciu obiektów hotelarskich, o jakich mowa w art. 36 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. Nr 223, poz. 2268 ze zm.). Nie jest też uprawnione przyjmowanie, iż podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne mieści się w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 cyt. ustawy o usługach turystycznych. Usługi hotelarskie powinny być, bowiem "ogólnie dostępne", a ich świadczenie nie ogranicza się tylko do najmu, obejmują one także inne usługi świadczone w obrębie obiektu. W konsekwencji za zasadny uznać należało zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. Zwrócić trzeba nadto uwagę na treść wydanego w sprawie postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r., na które skarżący udzielili odpowiedzi. Powyższe postanowienie z uwagi na swoją niezaskarżalność w drodze odrębnego zażalenia winno podlegać kontroli instancyjnej wraz z wniesionym odwołaniem oraz kontroli sądowoadministracyjnej wraz z wniesioną skargą. Od tej kontroli uchylono się w skarżonym wyroku. Z powyższych przyczyn, ocena Sądu pierwszej instancji o prawidłowości zastosowania analizowanej normy pozostawała przedwczesna, co uzasadniało zasadność zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w zakresie wyżej przedstawionym. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonana oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji, uwzględniając powyższe uwagi. Nadto podda kontroli pozostałe okoliczności, z którymi organ w zaskarżonej decyzji wiązał przesłanki zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.