II SA/Gl 516/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. G. i T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez K. G. i T. G. zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zagospodarowaniu terenu dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmującego działkę nr ew. [...] z obrębu [...] położoną pomiędzy ulicami [...] -[...]. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. działający przez profesjonalnego pełnomocnika K. G. i T. G. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się jego uchylenia. Zdaniem stron przepisy prawa nie sprzeciwiają się budowie na ww. działce inwestycji w postaci budowy domu jednorodzinnego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. i nie podlega rozpatrzeniu. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcom w trybie art. 44 k.p.a. Jak bowiem wynika z adnotacji dokonanych przez doręczyciela zawartych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz na kopercie, w dniu 20 grudnia 2010 r. w skrzynce pocztowej adresatów pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w siedzibie operatora w C. przy ul. [...] w terminie 14 dni. Po raz drugi przesyłka awizowana była w dniu 27 grudnia 2010 r. W wyznaczonym terminie adresaci nie zgłosili się po odbiór pism i przesyłki zostały zwrócone do nadawcy. Skoro w wyznaczonym terminie przesyłki nie zostały podjęte to należy przyjąć, że zostały one doręczone z dniem, w którym upłynął termin do ich odbioru w siedzibie operatora tj. z dniem 3 stycznia 2011 r. W dniu 28 marca 2011 r. decyzje zostały odebrane przez adresatów w Urzędzie Miasta C., a w dniu 8 kwietnia 2011 r. T. G. i K. G. reprezentowani przez r. p. M. S. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Skoro jednak od 4 stycznia 2011 r. rozpoczął się bieg 14-dniowego terminu przewidzianego do złożenia odwołania, to ostatnim dniem do skutecznego złożenia odwołania był dzień 17 styczeń 2011 r. Tym samym wniesione odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. co skutkować musi pozostawieniem go bez rozpoznania. Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika K. G. i T. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na ww. postanowienie Kolegium wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie skuteczności doręczenia zastępczego, a w konsekwencji tego uznania - stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy naruszeniu przepisów prawa, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów państwa, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia koniecznych jego elementów. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, gdy pismo jest doręczane przez pocztę, lub złożenie pisma na ten sam okres w urzędzie właściwej gminy (miasta), gdy pismo jest doręczane przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę czy organ, przy czym złożenie pisma w placówce pocztowej w rozumieniu komentowanego przepisu to złożenie pisma w jednostce organizacyjnej państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (ustawa z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska", Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie organ skorzystał z usług firmy InPost. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku korzystania przez organ administracyjny z usług komercyjnego przedsiębiorstwa pocztowego, w przypadku nieodebrania przez adresata kierowanej przez niego korespondencji nie zachodzi możliwość zastosowania art. 44 k.p.a., a w konsekwencji zastosowania instytucji domniemania doręczenia. Na poparcie swych twierdzeń skarżący przywołali komentarz do k.p.a. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Następnie wskazali, iż drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w powołanym wyżej przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przedmiotowej sprawie organ przyjął, że w dniu 20 grudnia 2010 r. w skrzynce pocztowej adresatów zostały złożone informacje o możliwości i terminie odbioru przesyłek. Nie jest to zgodne z prawdą. Skarżący nigdy nie otrzymali takiego zawiadomienia. Co więcej, pracownicy komercyjnego przedsiębiorstwa pocztowego, jakim jest firma InPost, nie mają dostępu do oddawczych skrzynek pocztowych. Brak było zatem takiej możliwości. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zaakcentował, że z przepisu art. 44 k.p.a. nie wynika aby miał on zastosowanie tylko i wyłącznie do doręczyciela jakim jest Poczta Polska. Przepis art. 44 mówi, że "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1./poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę...." Świadczenie usług pocztowych regulowane jest przepisami ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2008, Nr 189, poz. 1159 z póź.zm.). Ustawa ta określa zasady wykonywania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym, zwanej dalej "działalnością pocztową" - art. 1 ustawy. A zatem usługi pocztowe mogą być świadczone przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą i określone w ustawie jako "operatorzy". W art. 3 Prawa pocztowego zawierającego definicje legalne określeń użytych w ustawie wyjaśniono pojęcie "operatora" czyli podmiotu uprawnionego do wykonywania działalności pocztowej. Zdefiniowano również pojęcie "operatora publicznego" a także pojęcie "powszechnych usług pocztowych". Zdaniem Kolegium art. 44 k.p.a. mówi o "poczcie" jako jednym z operatorów o czym świadczy również określenie tych operatorów z małej litery. Brak jest więc podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż przepis art. 44 k.p.a. może być stosowany tylko w przypadku doręczeń dokonywanych przez operatora o nazwie Poczta Polska. Nadto, zdaniem Kolegium w przedstawionej sytuacji - wskazanie miejsca placówki, w której można odebrać korespondencję, świadczy o wypełnieniu warunków z art. 44 § 2 k.p.a. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w skardze, że operatorzy komercyjni nie mają dostępu do skrzynek odbiorczych to, zdaniem Kolegium, stwierdzenie to jest nieuzasadnione. Skrzynki odbiorcze umieszczane są przez właściciela nieruchomości w miejscu dostępnym dla doręczyciela. Najczęściej są to drzwi mieszkania lub ogrodzenie posesji. Do skrzynek odbiorczych wkładane są zarówno przesyłki, zawiadomienia jak i ulotki reklamowe. Skrzynek tych osoba nieupoważniona nie może otworzyć, ale włożyć zawiadomienie - może. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż wskazane w skardze, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania – jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem odwołujący się złożył wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym odmówi przywrócenia uchybionego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie (art. 59 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznało, że strony uchybiły ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania. Kolegium wskazało bowiem, iż doszło do przewidzianego w art. 44 k.p.a. tzw. doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia stronom decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi konsekwencję nie podjęcia przez strony kierowanych do nich przesyłek pomimo ich prawidłowego, dwukrotnego awizowania. W efekcie za dzień doręczenia przesyłek uznać należy 3 stycznia 2011 r., a tym samym w dniu 17 stycznia 2011 r. upłynął ustawowy termin do wniesienia odwołania. Strony wniosły zaś odwołanie dopiero w dniu 8 kwietnia 2011 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia, nie składając wniosku o jego przywrócenie. Pogląd ten co do zasady, zdaniem składu orzekającego, należy podzielić. Sformułowana przez pełnomocnika skarżących teza, wyrażana notabene także przez część przedstawicieli doktryny, a także w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wywodząca, iż konstrukcja doręczenia zastępczego może być stosowana jedynie w przypadku wysłania przesyłki za pośrednictwem operatora publicznego "Poczta Polska", zdaniem składu orzekającego nie posiada wystarczającego umocowania w przepisach prawa. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż ustawodawca w odnoszących się do terminów i doręczeń przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie podkreślił, które z przyjętych konstrukcji wymagają nadania przesyłki w placówce pocztowej operatora publicznego, w innych przypadkach wymogu takiego nie artykułując. I tak art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., odnoszący się do zachowania terminu przez stronę, jednoznacznie wskazuje, iż termin uważa się za zachowany jeśli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Ograniczenia takiego nie zawiera art. 39 k.p.a. wskazując, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby bądź organy. Brak wskazania, iż chodzi jedynie o operatora publicznego oraz użycie wyrazu "poczta" z małej litery, zdaniem składu orzekającego sugerują, iż ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do statusu operatora pocztowego, a tym samym nadanie przesyłki oraz jej doręczenie może nastąpić zarówno za pośrednictwem publicznego, jak i komercyjnego operatora pocztowego. W konsekwencji analogiczny sens nadać należy dokonując wykładni treści art. 44 k.p.a. regulującej, w następstwie zgodnego z art. 39 kodeksu nadania pisma, skutki jego nie podjęcia przez adresata statuując konstrukcję tzw. doręczenia zastępczego. Także ten przepis, wśród warunków dopuszczających uznanie, iż w drodze zastępczej doręczenie nastąpiło, nie artykułuje wymogu by nadanie przesyłki nastąpiło w placówce operatora publicznego (taki wymóg powodowałby zresztą istotną sprzeczność pomiędzy art. 39 i 44 k.p.a). Tym samym w razie spełnienia warunków z art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a. (pozostawienia przesyłki w placówce operatora, stosownego zawiadomienia o fakcie tym adresata, dwukrotnego, prawidłowego awizowania) doręczenie, w myśl art. 44 § 4 k.p.a. uważa się za dokonane, w opinii składu orzekającego niezależnie od publicznego bądź komercyjnego statusu operatora pocztowego. Wniosek ten wyprowadzić można, zdaniem składu orzekającego, zarówno stosując wykładnię literalną brzmienia wskazanych wyżej przepisów, jak i stosując wykładnię systemową (uwzględniającą fakt dopuszczenia komercyjnych operatorów pocztowych pod ustawowo określonymi warunkami do świadczenia usług pocztowych), a w konsekwencji także zasadę tzw. domniemania racjonalności ustawodawcy. Niezależnie od powyższych argumentów podkreślić należy, że nie istnieją zdaniem Sądu żadne logiczne przyczyny, dla których niepodjęcie przesyłki przez adresata pomimo jej dwukrotnego awizowania w razie przesłania jej za pośrednictwem jednego operatora miałoby wywoływać odmienne skutki prawne od identycznego nie podjęcia przesyłki przesłanej jej za pośrednictwem innego operatora. Tego typu podejście, w odczuciu składu orzekającego, powodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie adresatów pomimo ich identycznego zachowania wyrażającego się w niepodjęciu dwukrotnie awizowanej przesyłki. Naruszałoby też, jak się wydaje, intencję art. 44 k.p.a., który dopuszczalność domniemania doręczenia uzależnia od prawidłowości działania operatora oraz zachowania adresata, nie zaś od wyboru operatora przez organ administracji. Pomimo powyższych uwag, podzielających w tej mierze co do zasady wywody Kolegium, zaskarżone postanowienie musi zostać z obrotu prawnego wyeliminowane. Uszło bowiem uwagi Kolegium wadliwe wypełnienie przez doręczyciela InPost zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Wprawdzie bowiem na odwrocie wskazano, w zgodzie, jak się wydaje, z wymogami k.p.a., iż przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w placówce operatora pocztowego przy ul. [...], wskazano także datę powtórnego awiza, dane te nie zostały jednak przez kogokolwiek potwierdzone albowiem rubryka "Data i podpis doręczającego/wydającego" pozostała zarówno w zawiadomieniu dotyczącym K. G., jak i zawiadomieniu dotyczącym T. G. nie wypełniona. W konsekwencji uniemożliwia to potwierdzenie poprawności wskazanych w zawiadomieniu danych, a w efekcie uniemożliwia wykazanie, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego z art. 44 § 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem, że dla stwierdzenia skuteczności opartego na domniemaniu doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest, zwłaszcza w sytuacji gdy strony domniemaniu takiemu przeczą, udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę ocenę zawartą w niniejszym wyroku i rozpozna wniesione przez strony odwołanie. Sąd podkreśla także w tym miejscu, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).