II SA/Ke 790/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. III. zasądza od Wojewody na rzecz [...] solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania złożonego w imieniu Gminy K. przez Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty S. z dnia [...] znak [...], orzekającej o zwrocie na rzecz J. A. S., B.N., G.P., E.G., W.K., M.P., G. K., M. K., J. N., P. K. i A. W., nieruchomości, położonej w K. przy ulicy O. , oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działka nr 710/1 o powierzchni 0,1930 ha, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, powołując art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Aktem notarialnym z [...] Rep. A Nr 10417/71 Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość położoną w K. przy ulicy O. o pow. 0,4012 ha, oznaczoną wówczas nr 28/2, stanowiącą współwłasność M.J, R. K., J. A. S., J.S., B.N. oraz E. M. J.. Zgodnie z powołaną w akcie notarialnym decyzją o lokalizacji szczegółowej, nieruchomość ta została przeznaczona na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Obecnie nieruchomości tej odpowiadają działki nr 710/1, 710/2, 710/3 i 711/2, stanowiące własność Gminy K. Byli współwłaściciele – J. A. S., B.N. i E. J. (obecnie G.) oraz spadkobiercy byłych współwłaścicieli – W.K., G.P., M.P, G. K., M. K., J. N., P. K. i A. W. wystąpili do Prezydenta Miasta K. w wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ulicy O. 3, oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr 28/2 o powierzchni 0,4012 ha, podnosząc iż nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda , działając jako organ wyższego stopnia wyznaczył do załatwienia wniosku Starostę S. W trakcie postępowania wnioskodawcy ograniczyli żądanie zwrotu wyłącznie do działek nr 710/1 i 710/2, a następnie wnieśli o wydzielenie do odrębnego postępowania wniosek o zwrot działki nr 710/2 o powierzchni 0,0364 ha, co zostało uwzględnione przez organ. Starosta S. uzasadniając swoją decyzję z dnia [...], orzekającą o zwrocie działki nr 710/1 na rzecz wnioskodawców podniósł, że z powołanej w akcie notarialnym decyzji lokalizacji szczegółowej wynika, że została ona przeznaczona na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych 18 lutego 2008r., a następnie powtórzonych 19 czerwca 2008r. wynika, że działka nr 710/1 zabudowana jest budynkiem użytkowym zajmowanym przez przychodnię stomatologiczną. Na nieruchomości urządzone są miejsca postojowe oraz dojazd do drogi publicznej. Ponadto ustalono, że budynek nie podlegał kapitalnym remontom, przeprowadzane były jedynie remonty bieżące, mające na celu utrzymanie budynku w stanie niepogorszonym. Organ powołał się na oświadczenia K. J. z 22 kwietnia 2009r., z którego wynika, że w dacie wywłaszczenia budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, w tym na działce na 710/1 nie były użytkowane. Zajmująca przedmiotowe budynki od 1945r. Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna wyprowadziła się na przełomie lat 1970-1971. Nadto organ I instancji ustalił, że Skarb Państwa nie przekazał wywłaszczonej nieruchomości Wydziałowi Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Po dacie wywłaszczenia nieruchomością zarządzał Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, przekształcony później w Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. W ocenie organu I instancji fakt ten potwierdzają kopie map sytuacyjno-własnościowych nr 1/86 z dnia 3 stycznia 1986r. i nr 187/87 z dnia 4 września 1987r. Obecnie nieruchomością administruje Miejski Zarząd Budynków, który wynajął budynek znajdujący się na zwracanej działce prywatnej spółce, działającej pod nazwą Centrum Stomatologiczne "C." s.c. z siedzibą w O.. Spółka ta, działając jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, świadczy usługi medyczne, używając nazwy Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna. W ocenie organu I instancji zachodziły przesłanki do uznania nieruchomości nr 710/1 za zbędną na cel wywłaszczenia i do orzeczenia o jej zwrocie. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy wartość zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona na kwotę 132 384 zł. Rozpoznając odwołanie Gminy K. od tej decyzji Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji i uznał, że wywłaszczona nieruchomość od momentu nabycie jej na rzecz Skarbu Państwa wykorzystana była na cele służby zdrowia i cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, nabyta została przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która przewidywała możliwość zawarcia umowy jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub w jego trakcie, w oparciu o porozumienie z właścicielem nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa nie była w takim przypadku wydawana. Wobec nie odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej, stanowiącej podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...], organ przeprowadził ocenę zbędności nieruchomości w oparciu o jej przeznaczenie określone w tym akcie, który jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co w nim urzędowo stwierdzono. Zgodnie z powołaną w akcie notarialnym decyzją o lokalizacji szczegółowej nieruchomość została przeznaczona na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., stosownie do § 1 ust. 1 uchwały nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji wewnętrznej Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN (Dz. Urz. WRN w K. z dnia 30 marca 1971r., Nr 18, poz. 82-83) należało w szczególności: analizowanie stanu zdrowia ludności i ustalanie na tej podstawie potrzeb w zakresie opieki zdrowotnej oraz prowadzenie działalności organizacyjno-zarządzającej, niezbędnej do zaspokajania ustalonych potrzeb zdrowotnych, a także prowadzenie spraw inwestycyjnych (§ 1 pkt 6), gospodarczych w zakresie niezbędnym dla ustalonych potrzeb zdrowotnych. Wojewoda uznał, że nieruchomość wykorzystana była od momentu jej nabycia na cele służby zdrowia. W budynku znajdującym się na tej nieruchomości przez kilkadziesiąt lat funkcjonowała Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna, która rozpoczęła swoją działalność 30 sierpnia 1975r., a zakończyła 30 czerwca 2002r., co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy uwierzytelnionej kserokopii księgi rejestrowej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. Nr [...]. Realizację celu wywłaszczenia potwierdzają nadto znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym archiwalne, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość przed upływem 10 lat od zawarcia umowy z dnia [...] była wykorzystywana na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., gdyż przez kilkadziesiąt lat funkcjonowały w niej jednostki organizacyjne Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K., zobowiązane do świadczenia usług medycznych na rzecz miejscowej ludności. Tym samym realizowano cele Wydziału Zdrowia PWRN w K. w zakresie organizowania opieki zdrowotnej. Badając istnienie przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu organ odwoławczy oparł się na dokumentach zgromadzonych w postępowaniu dowodowym w postaci: - pisma Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] Znak [...] skierowanego do Międzywojewódzkiej Handlowej Spółdzielni Inwalidów w K., z którego wynika, że budynek położony w K. przy ulicy O. 3 "został nabyty przez Służbę zdrowia dla własnych potrzeb" (k. 59 akt II instancji),, - wniosku Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. z dnia [...] znak [...] o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w którym wskazano, że Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN w K. na mocy ww. aktu notarialnego "wykupił nieruchomość położoną w K. przy ulicy O. w ramach planu inwestycyjnego. W latach 1976 – do 1 lipca 1980r. został przeprowadzony przez ZOZ remont kapitalny, którego koszt przekroczył 4 000.000 zł. Od 22 lipca 1980r. w głównym budynku została zlokalizowana Specjalistyczna Przychodnia Stomatologiczna, a zatem jesteśmy użytkownikiem obiektu przy ul. O. i jednocześnie administratorem" (k. 77 akt II instancji), - pisma Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 25 sierpnia 1982r., zawierającego informację, że "nie może wydać decyzji o przekazaniu terenu położonego przy ul. O. 3 w K.", wskazując jednocześnie, iż przedmiotowa nieruchomość "obecnie stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez ZOZ" (k. 76 akt II instancji), - wniosku Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. z dnia 6 sierpnia 1993r. L.dz. 790/93 skierowanego do Prezydenta Miasta K. "o formalne przekazanie dla tut. Szpitala budynku nr 3 przy ul. O. w K., który dotychczas jest rzekomo w administracji RPGM w K." uzasadnionego tym, że: "od kilkunastu lat budynek ten użytkowany jest przez służbę zdrowia. W latach 80-tych budynek ten poddany został remontowi kapitalnemu z funduszy Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej w K." (k. 6 akt II instancji)". Zdaniem organu odwoławczego złożone przez pełnomocnika wnioskodawców kserokopie artykułów prasowych nie stanowiły dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, stąd nie poddano ich analizie w toku badania istnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli B. N., J. S., W.K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M. P., G. K., G.P., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany, nieruchomość pozostawała w dyspozycji innego organu niż Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., na cele którego miała być przeznaczona i wprawdzie została przekazana w najem Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu, ale w wyniku zawarcia umowy z RPGM, nie zaś w następstwie wykonywania zadań przez wspomniany wyżej Wydział, któremu nigdy nie została przekazana; art. 7 i art. 77 kpa przez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zaniechanie wglądu w dokumenty księgi wieczystej w celu odnalezienia decyzji lokalizacyjnej, zaniechanie zażądania z Urzędu Miasta w K. kserokopii umów, które stanowiły załącznik do pisma na k. 95, choć mogło to służyć wyjaśnieniu istoty sprawy; art. 80 i art. 107 kpa przez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego, brak ustosunkowania się w szczególności do dokumentów przeciwnych tezie o przekazaniu nieruchomości Wydziałowi Zdrowia, wskazujących że w rzeczywistości inny podmiot władał nieruchomością, wynajmował ją, samodzielnie dysponował; art. 76 § 3 w zw. z art. 75 i art. 77 § 1 kpa przez pominięcie kontr-dowodów zmierzających do wykazania nieścisłości danych wpisanych do księgi rejestrowej WSZ w K. i bezkrytyczne oparcie się na wpisach w tej księdze, pomimo wskazywania na istotne wątpliwości co do rzetelności tych wpisów. W uzasadnieniu zarzucono, że przeznaczenie nieruchomości "na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K." nie jest równoznaczne z przekazaniem jej "na cele służby zdrowia". Jeśli więc nawet na nieruchomości mieściła się placówka medyczna, to nie wynikało to z funkcji organizacyjno-zarządzających Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej, lecz było wynikiem wynajęcia lokali przez zarządzającego nieruchomością – Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej, nie podlegające w żadnej mierze Wydziałowi, na cele którego nieruchomość miała być wywłaszczona. Gdyby cel wywłaszczenia został zrealizowany musiałoby nastąpić przekazanie nieruchomości w zarząd Wydziału Zdrowia i dopiero wtedy można by mówić o realizacji zadań wynikających z przytoczonej w uzasadnieniu decyzji uchwały PWRN w K.. W ocenie skarżących Wojewódzki Szpital Zespolony wynajmował przedmiotową nieruchomość od RPGM na podstawie umowy najmu od lipca 1988r. do października 2004r. (pismo k.90). Załączone umowy na k. 88 i 89 nie nawiązują do Wydziału Zdrowia jako dysponenta lokalu. W protokole zdawczo-odbiorczym (k.83) zamykającym okres wynajmu lokalu przy ul. O. 3 przez szpital, to szpital wnioskował o wpisanie uwagi, że użytkowanie lokalu odbywało się na podstawie umowy najmu z RPGM. Pismo Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. do Prezydenta z dnia 6 sierpnia 1993r. świadczy o faktycznym zarządzie RPGM, skoro "wyraża zgodę na przekazanie tego obiektu szpitalowi". Ostatecznie to Miejski Zarząd Budynków wypowiedział Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu najem (k.48), a następnie wynajął innym podmiotom, w tym nie tylko związanym z działalnością służby zdrowia (k.95). Skarżący zarzucili nieprzeprowadzenie przez organ kontr-dowodów w postaci wycinków prasowych, fotografii, które ich zdaniem w sposób jednoznaczny obalały prawdziwość zapisów w księdze rejestrowej i innych zapisów. Przedstawione dowody wskazywały na zorganizowanie w przedmiotowym budynku przychodni stomatologicznej WSZ dopiero w końcu lat 80-tych. Organ nie wykorzystał możliwości dotarcia do decyzji szczegółowej poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów księgi wieczystej. Należy przypuszczać, że taki dokument, dający możliwość precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia został tam załączony wraz z aktem notarialnym. Ponadto organ II instancji, nie podjął próby wyjaśnienia przyczyn niedołączenia przez Urząd Miasta w K. do pisma o wynajem budynku przy ul. O. przez Miejski Zarząd Budynków (k. 95) kserokopii umów, które stanowiły załączniki do tego pisma, choć z uwagi na określenie tytułu prawnego wynajmującego mogło to służyć wyjaśnieniu istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Gmina K. wniosła o oddalenie skargi. Wyrokiem z 29 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Wskazał, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio także do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie podzielił stanowiska skarżących, że Wojewoda "nienależycie interpretuje pojęcie celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew ustaleniom dotyczącym treści decyzji o lokalizacji szczegółowej". Cel wywłaszczenia nieruchomości, położonej w K. przy ul. O. 3 o powierzchni 0,4012 ha z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, został określony w akcie notarialnym z dnia [...] Określono w nim, że nieruchomość, zgodnie z okazaną decyzją o lokalizacji szczegółowej, przeznaczona została na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Decyzja powołana w akcie notarialnym nie została wprawdzie odnaleziona w niniejszym postępowaniu, jednak cel, na który przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa, określony został w sposób jasny w samym akcie notarialnym. Zatem Wojewoda słusznie uznał, że cel wywłaszczenia wynikał ze wskazanej decyzji i były nim "cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Sąd stwierdził, że zebrane dowody wskazują, iż w budynku znajdującym się na działce nr 710/1 funkcjonowały jednostki służby zdrowia, które wykonywały zadania z zakresu ochrony zdrowia. Zgodnie z wpisem w znajdującej się w aktach sprawy księdze rejestrowej nr 26-00034 z dnia 8 maja 2009r. w budynku przy ul. O. 3 od 30 sierpnia 1975r. do 30 czerwca 2002r. działała Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna, jako jednostka organizacyjna Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K.. W aktach sprawy brak jest umów najmu sprzed 1988r., co nie oznacza, że takich umów nie było. Nie zostało bowiem wykazane, że w tym czasie wspomniana przychodnia nie funkcjonowała w tym budynku. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach gospodarka terenami państwowymi należała do rad narodowych i ich prezydiów i była wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej. W związku z tym administrowanie przedmiotową nieruchomością nie mogło być wykonywane przez Wydział Zdrowia, który nie był odrębną jednostką organizacyjną, gdyż był częścią Wojewódzkiej Rady Narodowej, lecz przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, przekształcony później w Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. Zatem zawieranie umów najmu związanych z zapewnieniem opieki zdrowotnej przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej, a nie przez Wydział Zdrowia, było zgodne z prawem i prawidłowo zostało uznane przez Wojewodę jako związane z realizacją celu wywłaszczenia. Faktycznie przedmiotowy budynek przy ul. O. zajmowany był przez jednostki organizacyjne służby zdrowia, świadczące usługi zdrowotne na rzecz miejscowej ludności. Sposób korzystania z nieruchomości jest istotny dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ustawa o gospodarce nieruchomościami stwierdza jasno, że przesłanką do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jedynie okoliczność, że nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Nawet zmiana podmiotu, który wykorzystuje wywłaszczoną nieruchomość realizując cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, nie stanowi w myśl tego przepisu przesłanki do zwrotu nieruchomości. Istotny bowiem jest cel podany jako przyczyna wywłaszczenia, a nie podmiot na rzecz którego wywłaszczenia tego dokonano. Prawna forma, w jakiej jednostki, które z mocy prawa administrowały nieruchomością realizowały cele Wydziału Zdrowia (umowa najmu) nie jest istotną okolicznością w sprawie, gdyż ważne było wykorzystanie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 76 § 3 w związku z art. 75 i art. 77 § 1 kpa) Sąd podzielił stanowisko Wojewody , że wycinki prasowe nie stanowią dokumentu, który może powodować uznanie wpisów do księgi rejestrowej za niewiarygodne. Sprawa została wyjaśniona przez organ odwoławczy, który przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z umów najmu obecnie obowiązujących, stanowiących załączniki wskazane w piśmie Miejskiego Zarządu Budynków z dnia 20 maja 2008r., gdyż o zbędności nieruchomości nie decyduje aktualny sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Organ zaś nie twierdził, że stroną umowy był Wydział Zdrowia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła reprezentowana przez adwokata B. N., działająca w imieniu własnym i reprezentowanych przez nią stron postępowania: J. S., W.K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M.K.-P., G. K., i G.P., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 3, art. 5, art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz nierozważenie przesłanki uznania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy jej przekazanie jednostce służby zdrowia nastąpiło po upływie 10 lat od wydania ostatecznej decyzji oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 76 § 3, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez naruszenie reguł kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, poprzez błędne odczytanie zarzutów skargi, pominięcie sprzecznych z ustaleniami dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011r. uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dostatecznego rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów skargi, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodził się także ze skarżącymi, że przedwcześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie przez organy administracji wyjaśnione i w konsekwencji, uznając prawidłowość ustaleń faktycznych, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja podzielił pogląd, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki do żądania zwrotu nieruchomości. Podkreślił, że organy nie wywiązały się prawidłowo z obowiązku precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W sytuacji, gdy brak jest w aktach decyzji o lokalizacji szczegółowej, która w akcie notarialnym z dnia 14 grudnia 1971 r. Rep. A nr 10417/71 nie została bliżej opisana, bowiem stwierdzono jedynie, że nieruchomość położona w K. przy ul. O. 3 przeznaczona została "na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K." ustalenie tak ogólnego celu wywłaszczenia i ocena jego realizacji poprzez odwołanie się do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. określonych w uchwale nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 29 stycznia 1971 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji wewnętrznej Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN nie mogło być zaakceptowane. Organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości winny bowiem wykazać, że dołożyły wszelkich starań zmierzających do odnalezienia wspomnianej decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...], precyzyjnego ustalenia jej treści, dalszych losów w zakresie obowiązywania tej decyzji oraz konkretnych czynności podejmowanych w jej wykonaniu. W razie zaś braku możliwości uzyskania tego archiwalnego dokumentu, należało podjąć czynności mające na celu ustalenie za pośrednictwem innych dowodów, jaka konkretna inwestycja, zgodnie z powołaną decyzją lokalizacyjną, miała być dokonana na wywłaszczonej nieruchomości, a następnie czy i jakie czynności zostały podjęte w celu realizacji tej inwestycji. Jak podniesiono, w myśl § 1 pkt 6 uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. należało m.in. prowadzenie spraw inwestycyjnych w zakresie niezbędnym dla ustalonych potrzeb zdrowotnych ludności. Jeżeli więc przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej z dnia 14 grudnia 1971 r., to niewątpliwie podejmowano dalsze sformalizowane działania w procesie inwestycyjnym, m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). W pierwszym więc rzędzie należało podjąć wszelkie starania, by dotrzeć do stosownej dokumentacji tej inwestycji. W razie zaś braku odpowiednich dokumentów, zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś w myśl art. 76 § 3 kpa przepisy § 1 i 2 dotyczące mocy dowodowej dokumentów urzędowych nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej. W sytuacji, gdy pozostają niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, należy sięgnąć do wszelkich dostępnych środków dowodowych, nie zaś wyłącznie ograniczać postępowania do dowodów z dokumentów. Skoro dokumentacja sprawy była niepełna i nie wyjaśniała istotnych dla jej rozstrzygnięcia kwestii, nie można było z góry dyskwalifikować wycinków prasowych, nawet jeśli zawierały nieprecyzyjne dane. Organy, dążąc do wyjaśnienia sprawy, winny rozważyć celowość przesłuchania świadków, a w razie konieczności także stron postępowania, pomocne mogło być przeprowadzenie rozprawy, o co wnosił pełnomocnik skarżących. Zebrany w sprawie i wszechstronnie oceniony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, materiał dowodowy winien w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać konkretny cel wywłaszczenia. W następnej zaś kolejności, kierując się przesłankami zwrotu nieruchomości określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami organy winny przedstawić precyzyjne ustalenia co do realizacji tego celu, szczegółowo rozważając okoliczności sprawy w kontekście zbędności nieruchomości na cel wywłaszczania w myśl art. 137 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na zachodzącą potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i dokonania ustaleń faktycznych, wskazał, że przedwczesne było rozważenie zarzutów materialnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z uwzględnieniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2011r., ponowna analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo, a to oznacza, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie NSA zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach do dokonania ponownej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio także do nieruchomości przejętych lub nabytych, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 i z 1982r. Nr 11, poz. 79), co wynika z art. 216 u.g.n. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ rzeczywistego celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości, położonej w K. przy ul. O. o powierzchni 0,4012 ha z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, oznaczonej wówczas nr 28/2, winien wynikać z decyzji o lokalizacji szczegółowej, stanowiącej podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednak bezspornym jest, że decyzja ta nie została odnaleziona. Dlatego też Wojewoda , podobnie jak organ I instancji przyjęli, że wystarczające dla ustalenia tego celu jest jego określenie zawarte w akcie notarialnym z [...] i ocenę zbędności nieruchomości organy te przeprowadziły w oparciu o przeznaczenie określone w tym akcie. Takie postępowanie nie jest jednak prawidłowe. Podnieść bowiem należy, że w ww. akcie notarialnym stwierdzono jedynie, że nieruchomość położona w K. przy ul. O. przeznaczona została "na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Zapis ten nie precyzuje bliżej, co w ramach tych celów miało być realizowane na wywłaszczonej nieruchomości. W tym miejscu zaznaczyć również należy, że nie jest także prawidłowa ocena realizacji ustalonego przez Wojewodę celu poprzez odwołanie się do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. określonych w uchwale nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji wewnętrznej Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN. Wobec tak ogólnie i nieprecyzyjnie określonego celu nabycia nieruchomości, na organach spoczywał obowiązek jego uszczegółowienia (doprecyzowania). Zatem przede wszystkim organy winny odnaleźć decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...], a po jej odnalezieniu jednoznacznie ustalić treść oraz dalsze losy obowiązywania tej decyzji oraz konkretnych czynności podejmowanych w jej wykonaniu. Organy rozstrzygając sprawę powinny więc zwrócić się do archiwów państwowych o wskazanie, czy są w posiadaniu omawianej decyzji o lokalizacji szczegółowej, a także wszelkich możliwych dokumentów związanych z tą lokalizacją, bądź też jak podnieśli w skardze skarżący, dokonać wglądu do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot. Natomiast w przypadku nieodnalezienia omawianej decyzji organy były zobligowane do podjęcia czynności mających na celu ustalenie na podstawie innych dowodów jaka konkretnie inwestycja, zgodnie z powołaną decyzją lokalizacyjną, miała być dokonana na wywłaszczonej nieruchomości, a następnie czy i jakie czynności zostały podjęte w celu realizacji tej inwestycji. Zwrócić należy uwagę, że z § 1 pkt 6 uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] wynika, że do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. należało m.in. prowadzenie spraw inwestycyjnych w zakresie niezbędnym dla ustalonych potrzeb zdrowotnych ludności. Jeżeli więc przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...], to niewątpliwie podejmowano dalsze sformalizowane działania w procesie inwestycyjnym, m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Organy zobowiązane zatem były podjąć wszelkie starania, by dotrzeć do stosownej dokumentacji związanej z planowaniem i realizacją tej inwestycji. W razie zaś braku odpowiednich dokumentów, zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, oraz mieć na uwadze, że w myśl art. 76 § 3 kpa przepisy § 1 i 2 dotyczące mocy dowodowej dokumentów urzędowych nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. W niniejszej sprawie niewystarczające było również poczynienie przez Wojewodę ustaleń faktycznych jedynie w oparciu o dowody z dokumentów. W sytuacji bowiem, gdy dokumentacja sprawy jest niepełna i nie wyjaśnia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, nie można z góry odmówić wiarygodności przedstawionym przez stronę skarżącą artykułom prasowym. Należy więc zgodzić się w tym zakresie z zarzutem skarżących, że organ dopuścił się naruszenia art. 76 § 3 w zw. z art. 75 i 77 § 1 kpa. Wskazać również należy, że w wyjaśnieniu sprawy pomocne byłoby przesłuchanie świadków, a w razie konieczności także stron postępowania, organ winien także rozważyć wnioskowane przez stronę skarżącą przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Reasumując stwierdzić należy, że w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących na jaki konkretnie cel wywłaszczona została nieruchomość, to rozstrzygnięcie o odmowie jej zwrotu, bądź też o jej zwrocie, o czym orzekł organ I instancji, w ocenie Sądu, uznać należy za przedwczesne, zaś postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej sprawie za przeprowadzone zbyt pobieżnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego pozwoli zweryfikować prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Punkt II wyroku wydano w oparciu o art. 152. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na koszty te składa się wpis sądowy oraz wynagrodzenie adwokata, w tym poniesione przez niego wydatki. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, mając na uwadze powyższe rozważania, organ zgromadzi materiał dowodowy, na podstawie którego jednoznacznie ustali cel, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, będąca przedmiotem sprawy, a następnie przejdzie do ponownej analizy złożonego wniosku o zwrot i swoje stanowisko przedstawi zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa.