I SA/Wa 1214/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta J. z dnia [...] lutego 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości. Z uzasadnienia wskazanej decyzji Ministra wynika, że Naczelnik Miasta J. decyzją z dnia [...] lutego 1984 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w m. J. obręb nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m 2 z działki nr [..] o pow. [...] m 2, stanowiącej własność F. S. w [...] części oraz spadkobierców M. S. w [...] części. Pismem z dnia 11 września 2007 r. A. J. i W. S. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Miasta J. podnosząc, że organ wywłaszczył nieruchomość, której właściciele nie byli znani. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożył W. S., podając w jego uzasadnieniu, iż opisana decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 10 kpa oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 i 5 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Minister Infrastruktury zważył, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu wydana przez Naczelnika Miasta J. w dniu [...] lutego 1984 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność wskazanej decyzji z przepisami powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma bowiem ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Postanowienia tego przepisu oznaczały, że właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obowiązany był ustalić, czy spełniona została przynajmniej jedna z trzech materialnoprawnych przesłanek w nim określonych, następnie powołać ją w decyzji wywłaszczeniowej i odpowiednio uzasadnić stosowną postawę prawną wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia opisanej nieruchomości dokonano na cel zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego - budowę budynku mieszkalnego [...]. Przy czym jak wynika z akt sprawy decyzja Naczelnika Miasta J. z dnia [...] lutego 1984 r. została wydana w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1982 r. nr [...], wydaną przez Naczelnika Miasta J., zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. zostały spełnione. Jednocześnie stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie, przed wystąpieniem do organu administracji państwowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do zwrócenia się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiało na trudne do pokonania przeszkody. Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w J. z dnia [...] stycznia 1984 r. wynika, że księgi wieczyste i dotyczące ich zbiory dokumentów dla miasta J. prowadzone w Państwowym Biurze Notarialnym do roku 1945 uległy zniszczeniu w czasie działań wojennych. Po wojnie księgi wieczyste nie zostały odnowione ze względu na brak odpowiednich wniosków. Jednocześnie Państwowe Biuro Notarialne zaświadczyło, że dla nieruchomości położonej w J. obejmującej działkę nr [...] przy ul. [...] nie urządzono księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Niemniej jednak zostało ustalone, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli F. S. w [...] części oraz nieustaleni spadkobiercy po M. S. w [...] części i taki zapis został wprowadzony do ewidencji gruntów. Pismem z dnia 5 sierpnia 1983 r. F. S. poinformowała, iż spadkobiercami M. S. są A. J. oraz W. S., jednakże do w/w pisma nie załączyła prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S. ani też nie poinformowała o prowadzeniu postępowania spadkowego. Pismem z dnia [...] września 1983 r. [...] Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w K. wystąpił do F. S. z ofertą dobrowolnej sprzedaży działki nr [...] o powierzchni [...] m 2 za cenę [...] zł (w tym [...] zł za działkę gruntową i [...] zł za składniki roślinne). Do pisma załączono egzemplarz operatu szacunkowego. Zatem należy uznać, że warunki przewidziane w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione, bowiem wystąpiono do F. S. z ofertą sprzedaży nieruchomości. Jednakże ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości jeżeli prowadzenie rokowań natrafiało na trudne do pokonania przeszkody. Taką przeszkodą był również brak prawomocnego postanowienia spadkowego po M. S. Z akt sprawy wynika co prawda, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w R. w dniu [...] sierpnia 1983 r. sygn. akt [...], jednakże nie zostało ono przedłożone ubiegającemu się o wywłaszczenie. Wobec czego organ odwoławczy uznał, iż wniosek Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] października 1983 r. [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 powołanej ustawy w niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 11 listopada 1983 r. organ wywłaszczeniowy - Naczelnik Miasta J. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości oraz zawiadomił o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [..] grudnia 1983 r. Jak wynika z rozdzielnika w/w zawiadomienie zostało również przesłane do Wydziału Ogólnego w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń oraz do biegłego celem wzięcia udziału w rozprawie. Dodatkowo w aktach znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia skierowanego do F. S., Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. oraz Państwowego Biura Notarialnego w J. Jednocześnie zgodnie z art. 22 wskazanej ustawy odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1983 r. wynika, iż strony mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawiły się. Niestawienie się stron na rozprawę oznacza, że nie mogło nastąpić wysłuchanie na niej opinii biegłego. Przy czym organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli rozprawa odbyła się, to brak biegłych na niej stanowiłoby wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie mógłby być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jak wynika z akt sprawy F. S. znała opinię szacunkową, bowiem egzemplarz opinii został jej przesłany przy piśmie zawierającym ofertę sprzedaży nieruchomości i jak wynika z akt archiwalnych niniejszej sprawy nie kwestionowała wysokości odszkodowania ustalonej przez biegłego. Opinia szacunkowa została sporządzona przez mgr inż. J. P. biegłego ds. wywłaszczenia z listy Wojewody [..] w dniu [...] września 1983 r., a zatem biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Biegły dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zarządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. nr [...] w sprawie stawek szacunkowych jednego hektara gruntów, stanowiących podstawę do ustalenia odszkodowania za nabywane na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego, cennika skupu nr [...] zatwierdzonego decyzją Ministra ds. cen z dnia [..] czerwca 1983 r. nr [...] oraz instrukcji Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Departament Produkcji Roślinnej i Skupu z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny roślin sadowniczych. W opinii z dnia [...] września 1983 r. biegły oszacował wartość wywłaszczanej nieruchomości na kwotę [...] zł ([...] m 2 x [...] zł) oraz wartość roślin na kwotę [...]zł tj. łącznie [..] zł. A zatem przyznana kwota odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Równocześnie stosownie do art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zaskarżona decyzja zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustalenia odnośnie odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Przy czym decyzja Naczelnika Miasta J. z dnia [...] lutego 1984 r. została doręczona m.in. F. S. Z adnotacji znajdującej się na egzemplarzu decyzji wynika, że została ona również wywieszona na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] lutego 1984 r. do [..] marca 1984 r. Wobec powyższego Minister uznał, iż Wojewoda [...] prawidło odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta J. z dnia [...] lutego 1984 r., gdyż przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1. W konsekwencji zajętego stanowiska Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Ze skargą na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił W. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności a także o stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającą oraz decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta J. z dnia [...] lutego 1984 r. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa a w szczególności przepisu art. 7, 10 i 29 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – na skutek niezapewnienia osobom wywłaszczonym udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, niedoręczenia im decyzji wywłaszczeniowej i niewypłacenia należnego odszkodowania, - naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 4 i 5 powołanej ustawy wywłaszczeniowej poprzez podanie w decyzji wywłaszczeniowej wbrew wymogom tego przepisu w miejsce danych osobowych wywłaszczonych, którymi od dnia [...] października 1983 r. byli A. J.i W. S. "pojęcie masy spadkowej "po M. S., - bezpodstawne przyjęcie, że F. S. doręczona została decyzja wywłaszczeniowa i że prowadzone z nią były negocjacje co do oceny wywłaszczonej nieruchomości podczas, gdy w aktach brak dowodu doręczenia tej decyzji jak i dokumentów z przedstawionych negocjacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Sprawa dotyczy decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury w wyniku postępowania w trybie nadzoru. W tym trybie rozpatrywano – najpierw Wojewoda [...] jako organ I instancji, a następnie Minister Infrastruktury jako organ odwoławczy kwestię nieważności decyzji Naczelnika Miasta J. z dnia [...] lutego 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w J. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m 2 . Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] października 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl art. 6 ust. 1 zd.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim, w formie prawem przewidzianej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie było znane (art. 4). Zgodnie z art. 6 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy prowadzenie rokowań winno mieć miejsce wyłącznie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że po wszczęciu postępowania rokowania były niedopuszczalne. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu [...] listopada 1983 r. Przed tą datą wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego dysponował informacją z ewidencji gruntów, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli F. S. w [..] części oraz nieustaleni spadkobiercy po M. S. w [...] części. Jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, pismem z dnia [...] sierpnia 1983 r. F. S. poinformowała organ wywłaszczeniowy, że spadkobiercami M. S. są: A. J. i W. S. oraz wskazała ich adresy zamieszkania. Pomimo wskazania spadkobierców M. S. oraz ich adresów podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił do nich z ofertą nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a przynajmniej nie wynika z akt administracyjnych by taka oferta została złożona. Skierowana ona została tylko do drugiej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości F. S. pismem z dnia [...] września 1983 r. Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie, że ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości, gdyż prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody, a przeszkodą taką w ocenie organów był brak prawomocnego postanowienia spadkowego po M. S. W ocenie Sądu brak prawomocnego postanowienia potwierdzającego prawa do spadku nie stanowił przeszkody do prowadzenia rokowań i nie zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przedstawienia oferty osobom występującym w charakterze właściciela nieruchomości (spadkobierców), a jedynie w pewnych okolicznościach brak tego orzeczenia mógł stanowić przeszkodę do zawarcia umowy nabycia nieruchomości. Prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie spadku po M. S. mogło być jednak uzyskane w toku rokowań i przedstawione przy zawarciu stosownej umowy. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w R. w dniu [...] sierpnia 1983 r. sygn. akt [...]. Fakt nie przedłożenia go ubiegającemu się o wywłaszczenie, nie może zdaniem Sądu zwolnić go z obowiązku wystąpienia do spadkobierców z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 924 i 925 kc (w ich pierwotnym brzmieniu) spadkobiercy M. S. nabyli spadek ex lege z chwilą jej śmierci i nie został on odrzucony (postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia 1983 r. sygn. akt [...]). Istnienie spadkobierców M. S. w osobach A. J. i W. S. umożliwiało ubiegającemu się o wywłaszczenie podjęcie rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w K. nie podjął w tym kierunku żadnych działań, poprzestając na zbadaniu wpisów w ewidencji gruntów, z których wynikało jedynie, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli F. S. (której adres był znany) i nieustaleni spadkobiercy M. S. Ubiegający się o wywłaszczenie będąc w posiadaniu adresu zamieszkania F. S. nie podjął nawet próby ustalenia poprzez nią pozostałych współwłaścicieli. W ocenie Sądu, gdy pismem z dnia [...] sierpnia 1983 r. F. S. poinformowała organ o osobach spadkobierców M. S. i ich adresach, obowiązkiem organu było oddalenie wniosku wywłaszczeniowego (art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r.) i poinformowanie ubiegającego się o wywłaszczenie, że należy przeprowadzić rokowania ze spadkobiercami M. S. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ubiegający się o wywłaszczenie – Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w K. nie miał podstaw do zwolnienia się z obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym samym decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...] lutego 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 tej ustawy. Brak bowiem wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela (współwłaściciela) o dobrowolne odstąpienie nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 403/08) Należy wyjaśnić, iż prawidłowo organ I instancji uznał za strony niniejszego postępowania właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, gdyż mają oni w tym postępowaniu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. Skarga w części dotyczącej bezczynności Wojewody [...] została wyłączona do odrębnego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.