IV SA/Gl 517/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267 poz. 2259 z późn.zm.) odmówił przyznania M.D. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu organ wskazał, że odmówił przyznania świadczenia z uwagi na to, iż wyżej wymieniony nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz z powodu odmowy zwarcia kontraktu socjalnego. Podniósł, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż M.D. nie złożył wniosku o rentę inwalidzką ZUS oraz nie wystąpił do Okręgowego Funduszu do spraw Emerytur i Rent w N., do czego wcześniej był zobowiązany. W tym zakresie podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dodał, że w trakcie wywiadu środowiskowego M.D. odmówił zawarcia kontraktu socjalnego zobowiązującego do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym celem poprawy sytuacji życiowej. Podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania M.D., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 7. art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 2 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Następnie zawarł ogólne tezy dotyczące zasad przyznawania świadczeń pomocy społecznej na podstawie uznania administracyjnego. Ponadto wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji przeprowadził w toku postępowania wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego. Z ustaleń organu wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, z rodziną mieszkającą w S. nie utrzymuje kontaktów. Legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności i jego dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji było stwierdzenie, iż skarżący nie współdziała z organem pomocy społecznej. W związku z tym wskazał, że w toku postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej, organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Dodał, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a bierna postawa stanowić może podstawę odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Organ odwoławczy podkreślił, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Dodał, że oznacza to, iż organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad środowiskowy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził analizy przesłanek uprawniających do przyznania zasiłku celowego z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji skarżącego. Zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji tego organu brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Podniósł, że organ I instancji ograniczył się do wskazania, iż skarżący nie współdziała z organem pomocy społecznej w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, poprzez odmowę zawarcia kontraktu socjalnego i złożenia wniosku o rentę inwalidzką ZUS oraz odmowę złożenia wniosku do Okręgowego Funduszu Spraw Emerytur i Rent w N. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji w zakresie przeanalizowania przesłanek udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego uchybił przepisom art. 7 i 77 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek zebrania — w sposób wyczerpujący — i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, na co wskazuje brak pisma informującego stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, zgłoszenia uwag, żądań. W związku z tym podniósł, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodał, że organ I instancji jest zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu, w tym zapewnić udział w przeprowadzanych dowodach i innych czynnościach procesowych. Naruszenie powyższego obowiązku powoduje, że decyzja jest wydana z naruszeniem prawa. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się do przedstawienia stanu faktycznego, natomiast brak w nim uzasadnienia prawnego i wobec tego stwierdził, że nie spełnia ono wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna powinna m.in. zawierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne i prawne. Podniósł, że według art. 11 k.p.a. organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy i zgodnie z przytoczonym powyżej art. 107 § 1 w związku z § 3 k.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest decyzją uznaniową i zgodnie z poglądem panującym w doktrynie i w orzecznictwie, rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Dodał, że w przypadku decyzji uznaniowej organ administracji zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Jednocześnie wskazał, że osoba ubiegająca się o pomoc społeczną powinna współdziałać z organem w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji podejmie prawem przewidziane czynności procesowe i wyda rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, mając na względzie wyeliminowanie występujących uchybień. W uzasadnieniu wyjaśni przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz ustosunkuje się do wszelkich uwag podniesionych w trakcie postępowania, w tym do oceny indywidualnej sytuacji strony w kontekście przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego. W trakcie ponownego badania sprawy przeanalizuje uwagi podnoszone przez skarżącego i rozważy je w wydanej przez siebie decyzji. W skardze od powyższej decyzji M.D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w tym art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji, pomimo zaistnienia przesłanek orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto zarzucił wadliwe wskazanie przez organ podstawy prawnej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., dotyczącego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 12 i 15 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) poprzez przyjęcie wniosku, że pomimo, iż skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego, można mu odmówić przyznania pomocy w zakresie dożywiania, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz poprzez przyjęcie wniosku, że pomoc pieniężna na zakup żywności jest realizowana przez przyznanie zasiłku celowego, a nie zasiłku okresowego lub zasiłku stałego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał żądania i wnioski skargi oraz twierdzenia zawarte w piśmie przedłożonym na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego wystąpiły podstawy do jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i przekazał sprawę wymienionemu organowi do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który dotyczy utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Wobec tego trafny był zarzut skargi dotyczący wadliwego wskazania podstawy prawnej decyzji poprzez powołanie przepisu dotyczącego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W powyższym zakresie wskazać zatem należało, że prawidłową podstawę prawną decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, stanowi przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem - według stanu obowiązującego w dacie decyzji - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Pomimo określonych w tym przepisie przyczyn uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia oceny organu, według której rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w ogóle nie wskazał bowiem, które spośród istotnych okoliczności sprawy nie zostały ustalone przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w świetle art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest to jedyna przyczyna uchylenia decyzji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wskazując przy tym, że organ ten powinien w szczególności przeprowadzić wywiad środowiskowy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Jednocześnie w wywodzie poprzedzającym powyższe stwierdzenia wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji przeprowadził w toku postępowania wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy – z jednej strony stwierdził konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji wywiadu środowiskowego, a jednocześnie potwierdził, iż wywiad taki został przez ten organ przeprowadzony. Z tego powodu nie sposób uznać, że organ odwoławczy wskazał w tym zakresie jakiekolwiek pominięcia organu pomocy społecznej. Dodatkowo - w ogóle nie określił, jakie okoliczności nie zostały ustalone i przeanalizowane przez organ I instancji. Co więcej - przytoczył istotne ustalenia tego organu, podkreślając, że wynika z nich, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie utrzymuje kontaktów z rodziną mieszkającą w S., legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności i jego dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Pomimo przytoczenia tych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził następnie, że dopiero, gdy dane zebrane przez organ nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie wskazał jednak żadnych przepisów stanowiących podstawę powyższego wnioskowania organu. Następnie podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie sprecyzował jednak, jakie miało to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro – jak następnie podkreślił – powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji, był brak współdziałania strony z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej m. in. przez odmowę zwarcia kontraktu socjalnego, odmowę złożenia wniosku o rentę inwalidzką ZUS i wniosku do Okręgowego Funduszu Spraw Emerytur i Rent w N. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, na co wskazuje brak pisma informującego stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, zgłoszenia uwag, żądań. W tym zakresie podkreślenia zatem wymagało, że akta sprawy zawierają oświadczenie skarżącego z dnia [...] (karta 8 akt I instancji), a więc sprzed daty wydania decyzji organu I instancji (z dnia [...]), według którego skarżący zapoznał się z treścią wywiadu środowiskowego i został poinformowany, iż w ciągu 7 dni od przeprowadzenia wywiadu ma prawo wglądu do akt sprawy. Wobec takiej treści oświadczenia skarżącego, organ odwoławczy był zobowiązany szczególnie precyzyjnie określić, na jakiej podstawie uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że z powyższych powodów nie sposób przyjąć, iż cytowany wywód organu odwoławczego – niepełny i zawierający wewnętrzne sprzeczności – stanowi prawidłowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym doszło również do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa warunki, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Przede wszystkim bowiem podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji - poza przytoczeniem istotnych ustaleń faktycznych – w sposób zgodny z ustaleniami organu pierwszej instancji – zawiera cytowany wyżej wywód i treść poszczególnych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ponadto – jak już była o tym mowa wyżej – organ odwoławczy może uchylić decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko w przypadku określonym w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z taką treścią rozstrzygnięcia jest skorelowane uprawnienie organu odwoławczego do wskazania, jakie okoliczności należy ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z tego też jasno wynika, że – jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań – w razie, gdy nie występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – organ odwoławczy wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 K.p.a., a więc decyzji, na mocy których nie następuje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyło przecież podstaw rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej wskazania dotyczące zastosowania art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zważy przy tym, że zaskarżona decyzja jest kolejnym jego rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie, a zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności - jako uchylająca decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pomocy społecznej - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a.