V SA/Wa 2119/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , Protokolant sekretarz sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę. Gmina [...] (zwana dalej: skarżącą) otrzymała w 2010 r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 440.939 zł. Następnie skarżąca została dwukrotnie poinformowana o zwiększeniu dotacji o kwotę 263.266 zł i 177.673 zł, na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. i z [...] października 2010 r. W zawiadomieniach o zwiększeniu dotacji wskazano, że dotacja winna zostać wykorzystana z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwana dalej: u.f.p.). Przekazywanie przez ww. środków skarżącej następowało sukcesywnie w okresie od marca do grudnia 2010 r. Skarżąca 30 grudnia 2010 r. dokonała zwrotu na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego niewykorzystanej dotacji celowej na stypendia szkolne w kwocie 114.507,14 zł. Pismem z 15 marca 2011 r. Kuratorium Oświaty w [...] zwróciło się do miast i gmin Województwa [...] z prośbą o podanie informacji dotyczącej wysokości wykorzystania w 2010 r. środków finansowych na wypłatę stypendiów socjalnych oraz zasiłków losowych z wyszczególnieniem udziału środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Z informacji udzielonej przez skarżącą wynikało, że kwota środków przeznaczona na wypłatę stypendiów socjalnych oraz zasiłków losowych wyniosła 326.431,86 zł, z tego dotacja celowa stanowi 100% wartości zadania. Skarżąca pismami z 16 i 29 marca 2011 r. nie przeznaczyła środków własnych na realizację ww. zadania i wyjaśniła, że realizując zadanie dofinansowania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym oparła się na wykładni zawartej w pismach Ministra Finansów z [...] maja 2010 r. nr [...] oraz Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. nr [...], uznając w konsekwencji, że przedstawione w ww. informacji rozliczenie jest prawidłowe. Pismem z 12 maja 2011 r. [...] Kurator Oświaty wezwał skarżącą do zwrotu dotacji celowej w kwocie 65.286,37 zł pobranej w nadmiernej wysokości w terminie do 19 maja 2011 r., uzasadniając to niezapewnieniem przez skarżącą wymaganego wkładu własnego zgodnie z art. 128 ust. 2 u.f.p. W wyniku braku wpływu zwrotu części dotacji Wojewoda [...] pismem z 25 maja 2011 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez skarżącą dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2010 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...]i decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.) w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 - 6 u.f.p. – orzekł o zwrocie dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 65.286,37 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi począwszy od 16 marca 2011 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie art. 128 ust. 2 u.f.p. z uwagi na brak wkładu własnego skarżącej w realizowane zadanie. W odwołaniu z 1 lipca 2011 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 128 ust. 2 u.f.p., w związku z postanowieniami rozdziału 8a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 2 oraz art. 167 ust. 4 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni art. 128 u.f.p. w zw. z postanowieniami rozdziału 8a ustawy o systemie oświaty; art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przytoczyła treść pisma Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r., w którym wyrażono opinię, iż ustawa o systemie oświaty w sposób odmienny niż ustawa o finansach publicznych reguluje przekazywanie dotacji na stypendia i zasiłki uczniowskie. Jak wynika z tego pisma twierdzenie takie uzasadnia w sposób następujący: "Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie operuje proporcjami określającymi, jaka wielkość dotacji przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie - jest oczywiste, że nie nakłada ona tego rodzaju ograniczeń; brak tych ograniczeń nie musi być wyrażony przecież jakimś specyficznym określeniem, typu "w pełnej wysokości". W konsekwencji uzasadniony jest wniosek, iż przyznawanie dotacji na zasiłki i stypendia uczniowskie nie wymaga tzw. wkładu własnego służącego współfinansowaniu tego celu (zasiłków i stypendiów) przez beneficjenta dotacji. Innymi słowy nie ma dostatecznych racji przeciwko przyjęciu, że "odrębna" ustawa, o której mowa w art. 128 ust. 2 u.f.p., to ustawa o systemie oświaty." Dodatkowo skarżąca powołała się na interpelację nr 16377 w sprawie zabezpieczenia wkładu własnego na stypendia socjalne przez gm. [...]. Minister Finansów decyzją z [...] sierpnia 2011 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 3 pkt 1 u.f.p. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że art. 128 ust. 2 u.f.p. stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem Ministra przepis ten jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister podkreślił, że wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Stosując wykładnię językową należy bowiem kierować się znaczeniem słów oraz tym, że ustawodawca racjonalnie używał takich a nie innych słów. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126. art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobranej w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Minister przyznał rację twierdzeniu, zawartemu w powołanym w odwołaniu, piśmie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r., że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p. jest ustawa z 1991 r. o systemie oświaty. Jednakże żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Minister dodał, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy - w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, zaś art. 90c ust. 2 tej ustawy określa, że świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są: stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Zgodnie zaś z art. 166 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego i powołał się na wyrok z 28 czerwca 2001 r., sygn. U 8/00 Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym, gmina nie może być zwolniona z ponoszenia kosztów realizacji chociażby części zadań własnych, w tym przypadku w zakresie udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Ponadto Minister stwierdził, że nie znajduje w sprawie zastosowania art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, ponieważ zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego nie uległy zmianie. W skardze z 5 września 2011 r. na powyższą decyzji Ministra Finansów skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca powtórzyła zarzuty z odwołania i wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Motywy skargi są zbieżne z tymi, które zostały przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Sąd nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania, które to naruszenie mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 128 ust. 2 u.f.p. – kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Powyższy przepis jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Jak trafnie zauważył Minister w zaskarżonej decyzji wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Stosując wykładnię językową należy bowiem kierować się znaczeniem słów oraz tym, że ustawodawca racjonalnie używał takich a nie innych słów. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobranej w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą pisma Ministra Edukacji Narodowej z 23 lipca 2010 r. i zawartego w nim stwierdzenia, że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty. Sąd zauważa, że żaden z przepisów tej ustawy nie określa, że udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Przy czym trafnie organ zauważył, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy, w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje w sposób odmienny pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Taką regulacją zawiera np. ustawa z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Wobec powyższego, organy trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p. Wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została wyliczona prawidłowa. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP ze względu na naruszenie zasady zabezpieczenia interesów w toku (wyprowadzanej z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa) poprzez bezpośrednie stosowanie nowej ustawy o finansach publicznych. Trafnie w odpowiedzi na skargę organ zauważył, że powyższych zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie, bowiem jednostka zawsze musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale nawet niezwłocznego wprowadzenia regulacji prawnych. Jednak w przedmiotowej sprawie dotacja udzielana była pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a nie była to kontynuacja "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Zmiana zasad czy wysokości przyznawania dotacji celowych nie narusza zasady zabezpieczenia interesów w toku, gdy określone korzyści przyznawane są po wejściu w życie nowych regulacji w przedmiotowym zakresie. Poza tym ustawa o finansach publicznych z 2009 r. weszła w życie 1 stycznia 2010 r. na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające - ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,.poz. 1241 ze zm.). Ustawodawca uwzględniając konsekwencje wprowadzenia nowej regulacji przewidział przepisy przejściowe w odniesieniu do niektórych instytucji z zakresu finansów publicznych dotyczące np. likwidacji gospodarstw pomocniczych oraz rachunków dochodów własnych, jak również skorzystał z instytucji przedłużenia obowiązywania dawnego prawa np. w odniesieniu do art. 169 - 171 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104, ze zm.). Tego rodzaju przepisów intertemporalnych nie wprowadzono jednak w odniesieniu do stosowania aft. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. Zatem w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do dalszego stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Zauważyć bowiem należy, że pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010 r. ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych na podstawie art. 108 – który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. – dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że oprócz powoływanego przez skarżącą pisma Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. do powszechnej wiadomości było rozsyłane także – znane skarżącej – stanowisko Ministra Finansów wyrażone w piśmie z [...] maja 2010 r. nr [...] w którym wyraźnie wskazano, że "całkowity koszt dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% powinna wyłożyć dana gmina". Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.