II SAB/Ke 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy S. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. z dnia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punku 1.3 dotyczącego przesłania dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu administracji publicznej wraz z prawomocnym wyrokiem; II. oddala skargę w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 2.4. – przesłania listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i 2010 – z każdego sołectwa; III. umarza postępowanie w pozostałej części; IV. stwierdza, że nie miała miejsca bezczynność rażąco naruszająca prawo; V. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Stowarzyszenie A. z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późniejszymi zmianami), dalej w skrócie u.d.i.p., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, skarżące Stowarzyszenie domagało się zobowiązania Wójta Gminy S. do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1.3;1.5;1.7;2.1-2.4.4 W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w dniu 17 października 2011r. wystosowała w formie elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu: uchwał rady o wyodrębnieniu lub niewyodrębnieniu funduszu sołeckiego podjętych w roku 2009, 2010 i 2011 (za każdy rok) wraz z uzasadnieniem do każdej uchwały, protokołu z posiedzenia sesji rady gminy dot. wyodrębnienia lub niewyodrębnienia funduszu sołeckiego w roku 2009, 2010 i 2011 (za każdy rok), w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego: dokumentu potwierdzającego wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury, rachunki itp.) w 2010 roku, w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego: planu wydatków na przedsięwzięcia realizowane w ramach funduszu sołeckiego w roku 2009, 2010, 2011 przesłanych do RIO, 1.5. informacji o wysokości środków funduszu sołeckiego przeznaczonych na rok 2010 i na rok 2011 z podziałem na każde sołectwo w gminie, formularza RB-28S - sprawozdanie w wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego dotyczące wydatków z funduszu sołeckiego za rok 2010. wniosku o zwrot części wydatków z funduszu sołeckiego wysłanego do wojewody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dn. 25 stycznia 2010r. 2.1. uchwał zebrania wiejskiego w sprawie funduszu sołeckiego podjętych w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa), wniosku do funduszu sołeckiego złożonego przez sołtysa w roku 2009 i w roku 2010 wraz z prezentatą lub z innym dokumentem potwierdzającym datę złożenia wniosku (z każdego sołectwa), protokołu z zebrania wiejskiego w sprawie przyjęcia wniosku do funduszu sołeckiego w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa), listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa), 2.5. zarządzenia lub innego dokumentu określającego sposoby wydatkowania funduszu sołeckiego, 2.6. czy wniosek sołectwa został przyjęty lub nieprzyjęty do realizacji w roku 2010 i w roku 2011. Autor skargi podał, że do dnia 16 listopada 2011r. organ nie przesłał wskazanych informacji, a zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, że w dniu 17 października 2011r. o godz. 20.13 wysłano drogą elektroniczną do Urzędu Gminy w S. wniosek o udostępnienie informacji publicznej od Stowarzyszenia A. Ponieważ wiosek wpłynął już po godzinach pracy urzędu został odczytany i zarejestrowany dopiero w dniu 19 października 2011r. Pismem z dnia 2 listopada 2011r., zgodnie z art.13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielono stosownej odpowiedzi, z tym, że jeśli chodzi o informacje zawarte w pkt. 1.5, 1.7, 2.1, 2.2 wnioskodawca został pouczony, iż informacja ta zostanie udostępniona w terminie 14 dni po uiszczeniu opłaty wyliczonej zgodnie z obowiązującym zarządzeniem Wójta Gminy S. z dnia [...] Nr [...], zmienionym zarządzeniem z dnia [...] Nr [...]. Organ podał, że opłata ta odpowiada kosztom udostępnienia informacji tj. przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. W terminie 14 dni od udzielenia odpowiedzi żądana kwota nie została uiszczona, a wniosek nie został zmieniony lub cofnięty. W związku z tym w dniu 13 grudnia 2011r. przesłano drogą elektroniczną informację z punktów 1.5, 1.7, 2.1, 2.2 wniosku. Wójt wskazał, że jeśli chodzi o informacje z punktu 1.3 to w piśmie z dnia 2 listopada 2011r. poinformowano wnioskodawcę, iż faktury, rachunki nie mogą być udostępnione, gdyż nie stanowią informacji publicznej. Z kolei informacja dotycząca udostępnienia listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i 2010r. (z każdego sołectwa) nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę danych osobowych tych osób. W piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2012r. Stowarzyszenie potwierdziło otrzymanie od organu części żądanych informacji i w związku z tym wskazało, że skarga pozostaje aktualna odnośnie informacji zawartych w punktach 1.3, 2.3 i 2.4. Jednocześnie w uzupełnieniu skargi w piśmie tym, powołując się na wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 713/09 zarzucono, że wbrew stanowisku organu żądane w punkcie 1.3. dokumenty są informacją publiczną, bowiem jak wskazano w tym wyroku "fakt, że rachunki wystawione zostały przez podmiot prywatny, wobec czego nie stanowią dokumentów urzędowych, nie oznacza, że dokumenty te nie podlegają przepisom d.o.i.p. Podkreślić należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Wobec tego nie można zawężać tego pojęcia i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych". Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 stycznia 2012r. skarżące Stowarzyszenie cofnęło skargę odnośnie udostępnienia informacji z pkt. 2.3 wniosku. Odnośnie udostępnienia list obecności - punkt 2.4. wniosku - Prezes Stowarzyszenia, podtrzymując to żądanie wskazał, że jego zdaniem jest to dokument podlegający udostępnieniu na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji i że "Fundacji chodziło o to, aby wiedzieć, kto dokładnie z nazwiska był obecny na zebraniu wiejskim i decydował o funduszach sołectwa". Natomiast pełnomocnik organu na rozprawie, odnośnie żądania zawartego w punkcie 2.4., zajął stanowisko, że nie jest to informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7.07.2010r. sygn. I OSK 592/10, z dnia 6.10.2011r. sygn. I OSK 1510/11). Z takim sporem od początku mamy do czynienia w niniejszej sprawie jeśli chodzi o informację zawartą w punkcie 1.3.wniosku i tylko w tej części skarga, zarzucająca Wójtowi Gminy S. bezczynność w udostępnienia informacji wymienionej zasługuje na uwzględnienie. Wniosek w tej części zawierał żądanie udostępnienia następującej informacji publicznej: "w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury, rachunki itp.) w 2010r." Zdaniem organu rachunki i faktury nie mogą być udostępnione bowiem nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. W związku z tym stanowiskiem na wstępie zauważyć należy, iż wnioskodawca domagał się wszelkich dokumentów potwierdzających wydatki, a "faktury i rachunki" zostały wymienione tylko przykładowo, o czym świadczy użycie skrótu "itp." Niewątpliwie w trakcie procedury zatwierdzającej wydatkowanie środków pieniężnych z funduszu sołeckiego były wystawiane także inne dokumenty (polecenie wypłaty, zatwierdzenie faktur, rachunków), mające charakter urzędowy. Odnośnie zaś faktur i rachunków, to jeśli faktycznie te dokumenty posiadane przez organ zostały wystawione przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów kodeksy karnego (stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksy karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy), to można zgodzić się z organem, że dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć jednak należy, że już zawarta w nich treść, a mianowicie informacja, na co zostały wydatkowane pieniądze pochodzące z funduszu sołeckiego, niewątpliwie jest informacją publiczną o jakiej mowa w art. 6 pkt 3 lit. "b" u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualnie za dominujący uznać należy pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przykładowo w wyroku z dnia 9.11.2011r. w sprawie sygn. I OSK 1372/11NSA wskazał, że definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacja w taki sposób konstytucyjnie zagwarantowanego prawa obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu /art. 61 ust. 2 Konstytucji/. Uwzględniając gwarancje konstytucyjne należy więc przyjąć, że w ujęciu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują względnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień, a także ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź podmioty gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (orzeczenie dostępne w Internecie). Z kolei jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011r.w sprawie I OSK 678/11 "pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo wskazuje się, że opinie biegłych sporządzone dla potrzeb sprawy administracyjnej, chociażby dotyczyły osób sprawujących funkcje publiczne, lub umowy cywilne, ewentualnie pełnomocnictwa, nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone wyłączenia [...], to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. także postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2002r sygn. II SA/Łd 951/02, wyroki NSA z dnia 27 lutego 2003r sygn. II SAB 403/02, z dnia 16 października 2003r sygn. II SAB 194/03 i z dnia 11 lipca 2006r I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r.). Zauważyć przy tym należy, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie (danie) informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie omawianej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Tym samym przedmiotowy walor mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez wskazane organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 7 grudnia 2011r. sygn. I OSK 1734/11 wskazując, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych [...] zostało przesądzone, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu a więc "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p". Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego w 2010 roku za zasadną. Nie może budzić bowiem żądnej wątpliwości to, że skoro na fundusz sołecki składają się środki wyodrębnione z budżetu gminy (art. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009r. o funduszu sołeckim Dz. U. Nr 52 poz. 420 ze zmianami), to kwestia na co są wydatkowane te środki niewątpliwie stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 3 pkt "b" u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w tej części na podstawie art. 149 ust. 1 p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do nałożonego w tym przepisie obowiązku Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, mając na uwadze to, że powodem nieudzielenia w terminie tej informacji było błędne przekonanie organu, że żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu. Odnośnie natomiast skargi w części zarzucającej organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku zawartego w punkcie 2.4 pisma z 17 października 2011r. zdaniem Sądu jest ona niezasadna. Początkowo, jak to wynika z odpowiedzi organu udzielonej skarżącemu Stowarzyszeniu z 2 listopada 2011r., organ odmówił przesłania list obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich z uwagi na ochronę danych osobowych, co świadczyłoby o tym, że organ uznawał wówczas, że żądana informacja jest informacją publiczną. W takim wypadku organ, uznając, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia, aby nie pozostawać w bezczynności, powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia. Jednakże ostatecznie organ wskazał, że wniosek w tej części nie dotyczy informacji publicznej i z tym stanowiskiem Sąd się zgadza. We wniosku Stowarzyszenie wskazało, że domaga się listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w 2009 i 2010r. z każdego sołectwa, co oznaczałoby, że żąda takich list ze wszystkich zebrań, jakie w tym okresie się odbyły we wszystkich sołectwach. Dopiero na rozprawie przez sądem zostało sprecyzowane, że chodzi o listy obecności na tych zebraniach, na których omawiane były kwestie związane z funduszem sołeckim. Pomimo jednak takiego ograniczenia żądania w ocenie Sądu informacja ta nadal nie jest informacją publiczną; jak bowiem wynika z oświadczenia reprezentującego Stowarzyszenie jej Prezesa, żądając tej informacji skarżącemu nie chodziło na przykład o ilość osób uczestniczących w takich zebraniach, ale o wskazanie ich nazwisk. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 2001 poz. 1591 z późniejszymi zmianami) organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Nie oznacza to jednak, że uczestniczący w takim zebraniu mieszkańcy są funkcjonariuszami publicznymi. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 3 tylko sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Do udziału w zebraniu wiejskim mają prawo wszyscy mieszkańcy wsi. Osoby te nie są więc wybierane, dlatego też nawet ze względu na regulację zawartą w art. 18 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą jawne i dostępne są posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a coctrario imienna lista obecności mieszkańców na zebraniu wiejskim nie jest informacją publiczną. Niewątpliwie taka lista nie jest także dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też w tej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Postępowanie w pozostałej części podlegało umorzeniu. Jeśli chodzi o skargę na bezczynność organu w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie protokołów z zebrania wiejskiego - pkt 2.3 wniosku - została ona cofnięta, w związku z czym podstawą umorzenia jest norma zawarta w art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast co do pozostałych informacji zostały one przesłane przez organ zgodnie z wnioskiem w dniu 13 grudnia 2011r., a więc już po wniesieniu skargi. Dlatego też w tej części Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 201§ 1 p.p.s.a.