II SA/Kr 1596/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B.M. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 lipca 2011 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie "budynku mieszkalnego – handlowego położonego na działce nr [....] w S. będącego własnością B.M. - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest rozpatrzenie wniosku dotyczącego zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. w związku z uchwałą Rady Miejskiej S. o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 18 lutego 2011 r. i dotyczy budynku B.M. wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność została stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podstawę wszczęcia postępowania stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego ( t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. ) Występujące w sprawie zagadnienie wstępne, od którego będzie zależało rozstrzygnięcie sprawy stanowi odpowiedź na pytanie czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem byłoby zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, iż inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jednak taka decyzja zgodnie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm. ) wygasa, jeżeli dla terenu, na którym znajduje się budynek uchwalono plan miejscowy o ustaleniach innych niż decyzja o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił, iż strona złożyła wniosek do projektu uchwały zmieniającej uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie więc w niniejszej sprawie będzie mogło się toczyć dopiero po rozpatrzeniu tego wniosku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M.C.. Postanowieniu zarzuciła błędną wykładnie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że rozpatrzenie wniosku nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ wybudowany obiekt budowlany powinien być zgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie zmianą dotychczasowego. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r. znak [....][....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dla oceny czy w sprawie rzeczywiście ma miejsce zagadnienie wstępne należy ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Związek taki będzie istniał tylko wtedy gdy ustali się, że brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego będzie bezwzględną przeszkodą dla wydania decyzji. Obecnie Miasto S. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego obowiązuje na terenie miasta i gminy S. Wiąże on tak długo organy administracji publicznej jak długo obowiązuje. Organy administracji publicznej nie mogą wstrzymać się od zastosowania przepisów prawa zawieszając postępowanie. Organ administracji publicznej powinien ocenić czy w świetle zebranego materiału dowodowego oraz obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak jest związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a rozpatrzeniem wniosku B.M. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta S. Wydanie przepisów prawa przez ustawodawcę nie jest elementem postępowania administracyjnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego. Skargę od powyższego postanowienia wniosła B.M. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest zagadnieniem wstępnym, ponieważ od jej treści będzie zależało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie legalności budynku. Zmiana tego planu wynika z uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjętej w 2009 r. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 49 ust. 1 prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organy gminy wszczęły postępowanie mające na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmieniły studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w razie zmiany studium powinna zmienić się również uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim narusza ona studium. Zgodnie z obowiązującą uchwałą o studium działka, na której położony jest budynek skarżącej została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i usługi, w związku z tym istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy budynku mieszkalno-handlowego w S. a uchwałą o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która powinna być zgodna z warunkami wcześniej uchwalonego studium. Organ drugiej instancji powyższych kwestii w ogóle nie zbadał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 9 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uchwalenie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w cytowanym przepisie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym na danym obszarze prawem, a powinnością organów jest stosowanie prawa. Procedura związana z uchwalaniem planu lub uchwalaniem jego zmiany w ogóle nie mieści się w kategoriach zagadnienia, które podlegałoby rozstrzygnięciu przez inny organ lub przez sąd. Stanowienie prawa to nie rozstrzyganie określonego zagadnienia, lecz tworzenie norm generalnych, na tle których dopiero takie zagadnienia ewentualnie mogą powstać. Niezależnie od tego wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Także więc i z tego względu nie można uznać, aby zakończenie procedury uchwalania zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia i wydania decyzji w prowadzonej przez inspektora nadzoru budowlanego sprawie. Ustalenie stanu tej sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe i w obecnym stanie niezależne od ewentualnej przyszłej zmiany przepisów prawa. Zasadnie zatem organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy podzielając w całości stanowisko organu odwoławczego , skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.