VIII SA/Wa 857/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z [...] maja 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako organ, ZUS, Zakład) działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), odmówił S. S. umorzenia należności za okres od września 2000 r. do grudnia 2000 r. z tytułu pozostałych do spłaty składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł oraz należnych od nich odsetek w kwocie [...] zł, liczonych na dzień wpływu wniosku o udzielenie układu ratalnego (tj. [...] grudnia 2006 r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskiem z [...] lutego 2011 r. S. S. (oczywista omyłka pisarska organu, winno być bowiem – K. S.) żona S. S. wystąpiła w jego imieniu z wnioskiem "o zwolnienie z opłacenia pozostałej kwoty odsetek i umorzenie pozostałej kwoty zaległości z tytułu składek za 2000 r." Jako podstawę wniosku wskazała trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny. Organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, że należności z tytułu składek i odsetek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-7 nie stwarza obowiązku umorzenia zadłużenia, daje jedynie tylko potencjalną możliwość takiego rozstrzygnięcia. ZUS wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w sytuacji gdy za umorzeniem przemawia ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa jednak w takiej sytuacji na zobowiązanym. Następnie Zakład podał, że wnioskodawca pobiera świadczenie rentowe w kwocie [...] zł brutto ([...] zł netto) nie obciążone żadnymi zajęciami; a jego małżonka pobiera świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł brutto ([...] netto). W latach 2008 - 2010 strona uzyskała dochód odpowiednio w kwocie: [...] zł za 2008 r., [...] zł za 2009 r., [...] zł za 2010 r. Aktualnie wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Prowadzone przez ZUS (za pośrednictwem Urzędu Skarbowego) przymusowe dochodzenie należności, wobec zawarcia układu ratalnego zostało zawieszone. Wnioskodawca nie jest płatnikiem podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego oraz podatku od środków transportowych. Pod adresem zamieszkania – R., ul. [...] [...]/[...] zameldowane są również inne osoby, a wnioskodawca (wraz z żoną) w zamian za darowiznę ma ustanowioną nieodpłatną służebność osobistą mieszkania. Ponadto ustalono, że wszelkie ciężary związane z nieruchomością ponoszą obdarowani. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego oczywistym jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zdaniem ZUS w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, nie zachodzą również przesłanki umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sytuacja majątkowa i finansowa jego rodziny - choć trudna - nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia. Także wskazywana sytuacja zdrowotna oraz wydatki ponoszone na leczenie i opłaty nie stanowią wystarczającej argumentacji do umorzenia wnioskowanych należności. Zakład stwierdził, iż aktualnie trudne warunki finansowo - zdrowotne rodziny nie przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia. Organ zauważył przy tym, iż wskazane jako podstawa wniosku okoliczności nie zostały potwierdzone przez stronę żadnymi dokumentami, ponadto strona nie przedłożyła żadnych dodatkowych dowodów w sprawie. Pismem z [...] maja 2011 małżonka S. S. w stosunku do którego to organ wydał i skierował swoją decyzję – K. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wystąpiła o umorzenie postępowania wobec uznania, że jej mąż spłacił należność główną w całości oraz o wydanie decyzji o braku zadłużenia wobec ZUS. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że należność główna została spłacona w lutym 2009 r. Stan zdrowia jej męża, który jest po udarze mózgu jest bardzo ciężki. Ona również jest chora i musi podlegać zabiegom rehabilitacyjnym. Ich sytuacja życiowa jest nadzwyczaj trudna, nie są w stanie spłacać rat bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania się. Wydatki ponoszone na leki, rehabilitację i niezbędne materiały medyczne przewyższają uzyskiwane przez nich dochody. Wskutek rozpoznania ww. wniosku decyzją z [...] lipca 2011 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, swoje dotychczasowe ustalenia jak i argumentację przemawiającą za odmową umorzenia należności. Stwierdził, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że S. S. w okresie od [...] lipca 1988 r. do [...] grudnia 2000 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych. Nieruchomość położoną w R., przy ul. [...] [...]/[...] wnioskodawca wraz z żoną darował córce. Organ wskazał, że wobec strony prowadził przymusowe dochodzenie należności, które z uwagi na zawarcie [...] lutego 2007 r. umowy dotyczącej spłaty zaległości w ramach układu ratalnego zostało zawieszone. Od [...] maja 2011 r. z powodu schorzeń neurologicznych wnioskodawca przebywa w szpitalu, natomiast jego żona korzystała z zabiegów fizjoterapeutycznych. Oceniając stan sprawy w kontekście dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 1-6 Zakład stwierdził, iż nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia. Wobec strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, brak więc podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, dodatkowo wnioskodawca uzyskuje dochody z renty. Odnosząc się natomiast do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek w trybie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ uznał, że warunków tych strona nie spełnia. Wyjaśnił, iż wnioskodawca ma [...] lat, wraz z żoną uzyskuje stały miesięczny dochód z zabezpieczenia społecznego. Powołane przez niego okoliczności, iż koszty leczenia przewyższają dochody rodziny nie zostały potwierdzone żadnymi dowodami. Dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają jedynie fakt leczenia i korzystania przez stronę z publicznej opieki zdrowotnej. Zakład zauważył, że wnioskodawca nie określił jakie obciążenia związane z utrzymaniem mieszkania ponosi jego córka, a przedstawione w odniesieniu do bieżących wydatków dokumenty nie wskazują na zaległości w ich opłaceniu. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że spłata zadłużenia zagraża funkcjonowaniu rodziny wnioskodawcy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się S. S. (dalej także jako skarżący), który pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożył skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący wskazał, iż mija 11- ty rok od powstania zaległości, a należność główna została spłacona [...] czerwca 2009 r. w całości w kwocie [...] zł. Był to warunek organu do przywrócenia spłaty zaległości w ramach układu ratalnego, zerwanego na początku 2009 r. Od momentu podpisania umowy na spłatę zaległości w ratach w lutym 2007 r. do chwili jej zerwania spłacana była należność główna wraz z odsetkami. Po przywróceniu układu ratalnego organ wyliczył zaległość na kwotę [...] zł, która została wpłacona jednorazowo, później spłacane były odsetki. Pomimo faktu spłaty należności głównej organ cały czas ją jednak wykazuje. Ponadto po wpłacie przed terminem odsetki powinny się zmniejszyć, bo były wyliczone do lutego 2012 r., tymczasem kwota ta nie uległa zmianie. W dalszej części skargi skarżący przedstawił swoją sytuację zdrowotną oraz trudną sytuację materialną rodziny. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wyjaśnił, że nie doszło do przedawnienia dochodzonych należności wskutek faktu, iż przymusowe dochodzenie należności (egzekucja) były prowadzone za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., jednak z uwagi na zawarty układ ratalny w dniu [...] lutego 2007 r. postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zasadą postępowania administracyjnego jest zapewnienie w nim udziału jego stronom, a więc w myśl art. 28 Kpa podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 127 § 3 Kpa, do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na podstawie zaś art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji, stronie służy odwołanie. Przepis ten daje więc legitymację do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 Kpa oraz organizacji społecznej, która spełnia przesłanki określone w art. 31 Kpa i została dopuszczona do udziału w postępowaniu pierwszej instancji. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym należy pojmować w ścisłej zależności z ustrojową zasadą dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 Kpa, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny, tzn. czy wniesiony został w terminie oraz przez podmiot uprawniony, tj. posiadający przymiot strony w tym postępowaniu. Poczynione w tym zakresie ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno z akt sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji badał kwestię dopuszczalności wniesienia przez małżonkę skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją braku ustaleń organu w tym przedmiocie było błędne, a na pewno dowolne przyjęcie, iż przedmiotowy wniosek złożony został przez podmiot legitymujący się przymiotem strony w postępowaniu i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W aktach sprawy brak jest bowiem pełnomocnictwa udzielonego przez S. S. dla jego małżonki K. S., która to złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pełnomocnictwo takie można jedynie domniemywać z oświadczenia złożonego przez małżonkę skarżącego i to dopiero na rozprawie przed Sądem. Z art. 33 § 2 Kpa wynika natomiast, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 33 § 3 Kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony. Organ musi więc zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może zaś domniemywać jego istnienia. Poza tym z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Pełnomocnictwo nie może zaś być domniemane, musi wynikać ze stosownych dokumentów, tj. oryginału albo odpisu dokumentu pełnomocnictwa, który to winien znajdować się w konkretnych aktach administracyjnych, co nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika z oświadczenia małżonki skarżącego złożonego na rozprawie wniosek inicjujący postępowanie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podpisała ona, ale mógł też podpisać go jej mąż, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez nią podpisany, natomiast skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego podpisał S. S.. Organ zaś, jak wynika z pierwszej decyzji wydanej [...] maja 2011 r. pomimo braku w aktach stosownego pełnomocnictwa przyjął, iż wniosek wszczynający postępowanie złożyła K. S. występując w imieniu swojego małżonka S. S.. Natomiast z treści decyzji organu wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła małżonka S. S. działająca w jego imieniu. Tak więc, organ również i w tym przypadku nie badał w jakikolwiek sposób kwestii dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Oznacza to zatem, że Zakład prowadził postępowanie odwoławcze czyniąc jego stroną podmiot, który postępowania (odwoławczego) w tym zakresie nie inicjował. W sprawie bezspornym jest bowiem, że S. S. nie składał wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek taki został złożony przez K. S., a organ uznał - nie mając ku temu żadnych podstaw prawnych, że działa ona w imieniu swojego małżonka. W sytuacji bowiem gdy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła K. S., organ przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy winien wyjaśnić, czy legitymuje się ona stosownym pełnomocnictwem do działania w imieniu swojego małżonka. Pomimo braku dokonania przez organ takiego ustalenia, wniesiony przez osobę nieuprawnioną (nie mającą przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład rozpoznał merytorycznie. W sytuacji zaś, gdy osoba występująca ze stosownym żądaniem nie ma przymiotu strony, nie składała też żadnego pełnomocnictwa do jej reprezentowania, to organ zgodnie z obowiązującymi przepisami zobowiązany był postępowanie wywołane wniesieniem środka zaskarżenia umorzyć. Powyższe działanie organu, tj. rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia przez osobę nie będącą stroną, ani nie legitymującą się stosownym pełnomocnictwem, stanowi naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie zaś naruszenie prawa nakazuje Sądowi uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy też nie wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA w Gdańsku z 18 maja 1994 r. sygn. akt II SA/Gd 2365/93, LEX nr 25940). W ocenie Sądu, z ustalonego na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy administracyjnych stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze prowadzone było na skutek wniosku nie pochodzącego od strony w rozumieniu art. 28 Kpa, co w sposób rażący naruszyło przepis prawa materialnego, zachodziła podstawa do zastosowania sankcji w postaci nieważności postępowania. Na marginesie niniejszej sprawy Sąd jedynie chciałby zauważyć, iż powoływane przez organ rentowy w obu wydanych rozstrzygnięciach okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, finansowej strony oraz fakty dotyczące zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie, umowy o udzielenie układu ratalnego i spłaty zobowiązania w ramach udzielonej ulgi nie do końca znajdują potwierdzenie w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych. W przekazanych aktach brakuje przede wszystkim dowodów na ustalenia organu dotyczące dokonanej przez małżeństwo S. darowizny nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] [...], zawartego układu ratalnego, jak nawet również wyciągu z rejestru ewidencji działalności gospodarczej potwierdzającego prowadzenie jej przez S. S.. Organ nie odniósł się również w zaskarżonej decyzji, a dopiero w odpowiedzi na skargę do kwestii ewentualnego przedawnienia należności. Sąd nie bada jednak odpowiedzi na skargę, a decyzję organu. Powyższe wskazuje, że rozstrzygnięciu organu można zarzucić dowolność, a tym samym naruszenie art. 80 Kpa dotyczącego swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Zawarte w pkt 2 wyroku stwierdzenie znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 8