II SA/Bk 760/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej uprawnienia kombatanckie oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej kpa) oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit a oraz art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o kombatantach) utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o stwierdzeniu nieważności swojej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. w przedmiocie potwierdzenia K. O. uprawnień kombatanckich przyznanych z mocy orzeczeń ZBOWID-u. W uzasadnieniu podjętej decyzji, Kierownik Urzędu stwierdził, że K. O. posiadał uprawnienia kombatanckie nadane orzeczeniem Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w B. z dnia [...] stycznia 1976 r. z tytułu służby w armiach sojuszniczych od [...] lutego 1945 r. do [..] maja 1945 r. Powyższe uprawnienia potwierdził Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Nr [...] Decyzja ta została wydana na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. o potwierdzeniu uprawnień kombatanckich, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach. Rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując, iż decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. potwierdzająca skarżącemu uprawnienia kombatanckie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Owo rażące naruszenie prawa polegało na potwierdzeniu skarżącemu uprawnień kombatanckich, podczas gdy do w/w miała zastosowanie negatywna przesłanka zawarta w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach, stanowiąca, iż "uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944 – 56 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej". Stwierdzenie tej przesłanki obligowało organ do zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w/w ustawy, w myśl którego osoby takie pozbawia się uprawnień kombatanckich. Tymczasem w/w przepisy zostały całkowicie pominięte przy wydawaniu decyzji potwierdzającej uprawnienia kombatanckie, w rezultacie czego doszło do potwierdzenia uprawnień kombatanckich osobie, która powinna być ich pozbawiona. Jak wynika bowiem z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. skarżący od 1946 r. był zatrudniony w charakterze strażnika więziennego, a następnie w 1951 r. został przeniesiony na stanowisko księgowego Służby Żywnościowej Kwatermistrzostwa Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, skąd zwolnił się w roku 1952. Powyższe potwierdza Deklaracja członkowska ZBOWID z dnia [...] czerwca 1973 r. oraz dokumenty znajdujące się w aktach personalnych otrzymanych z IPN w B. Także z innych dokumentów wynika, iż w/w pełnił służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego w okresie od [...] sierpnia 1946 r. do dnia [...] kwietnia 1952 r. - zaświadczenie Komendy MO z dnia [...] czerwca 1973 r. Końcowo organ wyjaśnił, iż w obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość zachowania uprawnień przez osoby pełniące służbę w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa w oparciu o przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a i b ustawy o kombatantach, ale jedynie wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. Jednakże analiza akt niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący takie dowody przedstawił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. O. wniósł o uchylenie w/w decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 11 maja 2011 r. w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. potwierdzająca uprawnienia kombatanckie nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 107 § 3 kpa, poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dostrzeżone naruszenie prawa ma cechy rażącego, a w konsekwencji warunkującego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji potwierdzającej uprawnienia kombatanckie skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ stwierdzający nieważność w sposób niedozwolony w tym postępowaniu ponownie rozpoznał sprawę w oparciu o materiał dodatkowo zgromadzony w postępowaniu. Ponadto, zdaniem skarżącego, sytuacja wskazana w decyzji nie odpowiada pojęciu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa, w szczególności organ nie wykazał w należyty sposób, że dostrzeżone naruszenie prawa ma cechy rażącego. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. (V SA 2860/01) skarżący wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów wydana w postępowaniu weryfikacyjnym, przyznająca uprawnienia kombatanckie z tytułów i za okresy w niej oznaczone, w sytuacji, gdy dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ZBOWID, jest obciążona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a działanie organu, który wskazał wadę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi obejście przepisu art. 156 § 3 kpa, który nie pozwoliłby na stwierdzenie nieważności z uwagi na upływ czasu. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w tej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 i art. 80 kpa. Wynika z niego jednoznacznie, że skarżący od 1946 r. był zatrudniony w charakterze strażnika więziennego, a następnie w 1951 r. został przeniesiony na stanowisko księgowego Służby Żywnościowej Kwatermistrzostwa Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, skąd zwolnił się w 1952 r., a zatem był zatrudniony w aparacie bezpieczeństwa publicznego. W konsekwencji powyższego podzielić należy pogląd Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, iż decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. (Nr [...]) potwierdzająca uprawnienia kombatanckie obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa polega na potwierdzeniu uprawnień kombatanckich osobie, która nie mogła ich uzyskać z przyczyn określonych w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach. W myśl bowiem wyżej powołanych przepisów w ich ówczesnym brzmieniu "uprawnienia określone w ustawie nie przysługują osobie, która była zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej" i "takie osoby pozbawia się uprawnień kombatanckich". Jak wynika zaś z ustaleń organu, które Sąd w pełni podziela, powyższa okoliczność była znana w chwili wydawania decyzji z dnia [...] lipca 1993 r., albowiem informacja na ten temat wynikała ze znajdujących się w posiadaniu organu dokumentów m.in.: deklaracji członkowskiej z dnia [...] lipca 1973 r., wniosku o nadanie orderu "Złoty Krzyż Zasługi" z lutego 1976 r., pisma podpisanego przez skarżącego "życiorys", datowanego na [...] czerwca 1973 r., zaświadczeń Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej z dnia [...] czerwca 1973 r. i z dnia [...] stycznia 1975 r., pisma skarżącego "Relacja z działalności politycznej na pismo z dnia [...] czerwca 1976 r. nr 3 (k. 13 akt administracyjnych), pisma "R." z dnia [...] kwietnia 1979 r. (k. 14 akt administracyjnych), wniosku o nadanie medalu "za udział w walkach w obronie władzy ludowej" (k. 17 akt administracyjnych), zaś dokumenty te stanowiły podstawę wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe zdarzenia, mimo iż odpowiadały hipotezie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach, zostały całkowicie pominięte przy wydawaniu decyzji potwierdzającej uprawnienia kombatanckie, w konsekwencji czego doszło do podjęcia decyzji wbrew ustawowemu nakazowi pozbawiania takich osób uprawnień kombatanckich - art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach. W przedmiotowej sprawie słusznie zatem uznano, iż decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. Nr [...] o potwierdzeniu skarżącemu uprawnień kombatanckich została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Treść przepisów art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach jest jednoznaczna i nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Podobnie stan faktyczny nie pozostawiał wątpliwości, co do tego, że skarżący swoim działaniem wypełnił hipotezę przywołanego przepisu. Potwierdzenie uprawnień kombatanckich w tych okolicznościach stanowiło zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa. Stąd organ prawidłowo zastosował normę przepisu art. 156 §1 pkt 2 kpa, doprowadzając do eliminacji aktu obarczonego wadą kwalifikowaną (tak: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 marca 2010 r. II SA/Rz 12/10 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 922/07, oba wyroki prawomocne, opubl. w CBOIS na stronie www.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać należy, iż art. 156 §1 pkt 2 kpa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex). W doktrynie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak: wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Rażące naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie materialnoprawnym, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Opisana wyżej sytuacja niewątpliwie nastąpiła w konkretnej sprawie, co też organ wykazał w sposób niebudzący zastrzeżeń. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, iż w postępowaniu nieważnościowym organ dokonywał oceny decyzji w oparciu o dodatkowo zgromadzony materiał dowodowy. Wyjaśnić bowiem należy, iż powoływane przez organ kserokopie akt osobowych nadesłanych aktualnie przez Instytut Pamięci Narodowej w W. nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności, na co wyraźanie wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r., a jedynie potwierdzały ustalenia organów dotyczące służby skarżącego w aparacie bezpieczeństwa publicznego, dokonane w oparciu o dokumenty będące podstawą wydania decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. Z tych też względów powyższy zarzut uznać należy za chybiony. Zdaniem Sądu nie zasługuje też na uwzględnienie stanowisko, iż decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów wydana w postępowaniu weryfikacyjnym jest nieważna z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie "decyzją" ZBOWID - u i jest obarczona wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 §1 pkt 3 kpa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy, Płac i Praw Socjalnych oraz Ministra do Spraw Kombatantów z dnia 18 grudnia 1975 r. w sprawie trybu ustalania uprawnień do świadczeń przysługujących kombatantom i więźniom obozów koncentracyjnych (Dz. U. Nr 46, poz. 255), które to rozporządzenie obowiązywało w czasie, gdy skarżącemu potwierdzono uprawnienia kombatanckie, uprawnienia do świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 23 października 1975 r. o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych (Dz. U. Nr 34, poz. 186), zwanej dalej "ustawą", ustalało się na podstawie zaświadczenia właściwego zarządu wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację (ZBOWID). ZBOWID nie orzekał, więc w formie decyzji, lecz wydawał zaświadczenia, w których stwierdzał uprawnienia kombatanckie. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Zarządu Wojewódzkiego ZBOWID w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1976 r. stwierdzające, iż skarżący jest uprawniony do korzystania ze świadczeń określonych w ustawie z dnia 23 października 1975 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając już na podstawie ustawy o kombatantach z 1991 r., po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego, wydał decyzję, w której potwierdził skarżącemu uprawnienia kombatanckie stwierdzone w/w zaświadczeniem, mimo iż okoliczności tej sprawy - zarówno stan faktyczny jak i prawny - stanowiły bezwzględną podstawę do wydania decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. W tym stanie rzeczy nie można powiedzieć, że decyzja z [...] lipca 1993 r. dotyczyła sprawy administracyjnej już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w której kwestia uprawnień kombatanckich została przesądzona, a przesłanki skutkujące bezwzględnym pozbawieniem uprawnień kombatanckich zbadane - została natomiast wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. wbrew ustawowym nakazom. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Jak już wskazano na wstępie, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.