I OW 148/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta O. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta O. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. sp. z o.o. w W. o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu niskiego ciśnienia [....] na działce nr [...], [...], obręb O., realizowanego na potrzeby zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w O. ul. W. postanawia: wskazać Burmistrza Miasta O. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Burmistrz O. wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu niskiego ciśnienia [...] w działce nr [...], [...], obręb O. realizowanego na potrzeby zasilenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego w O. ul. W., którego inwestorem jest D. sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu złożonego wniosku Burmistrz wskazał, że otrzymał od działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Zastępcę Dyrektora Oddziału w W Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek D. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu niskiego ciśnienia [...] w działce nr [...], [...], obręb O. realizowanego na potrzeby zasilenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego w O. ul. W. W piśmie do którego w/w wniosek został dołączony, organ powołał się na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) zgodnie z którym droga, w której ma być umieszczona sieć stała się drogą gminną. Burmistrz kwestionując powyższe stanowisko stwierdził, że ulica W. w O. leży w ciągu drogi krajowej, której zarządcą był i nadal jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W jego ocenie, niezależnie od kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg zawartych w ustawie o drogach publicznych, ustawa ta określa prawne formy oraz właściwość organów w sprawach zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii oraz pozbawiania dróg dotychczasowej kategorii. Burmistrz zaznaczył, że zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy), natomiast w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zaliczenie do jednej z tych kategorii następuje w drodze uchwał organów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego: zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich - w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), do kategorii dróg powiatowych - w drodze uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2), do kategorii dróg gminnych - w drodze uchwały rady Gminy (art. 7 ust. 2). Pozbawienie zatem drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o drogach). Organ podkreślił, przy tym że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii (art. 10 ust. 3 w/w aktu). W jego ocenie oznacza to, że niezależnie od ustawowych kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii, o tym że droga publiczna należy do danej kategorii w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ. Burmistrz stwierdził, że do pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi krajowej nie wystarcza spełnienie kryteriów do pozbawienia danej drogi lub jej odcinka kategorii drogi krajowej. Koniecznym warunkiem w tym przypadku jest również wydanie na podstawie art.10 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych rozporządzenia stanowiącego, że dana droga (odcinek drogi) zostaje pozbawiona kategorii drogi krajowej. Burmistrz oświadczył, że wprawdzie zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w przypadku, gdy odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej, jednak – zdaniem organu - zmiana kategorii drogi wymaga obligatoryjnego podjęcia stosownego aktu prawnego. Z uwagi na powyższe wybudowana obwodnica O. w ciągu drogi S[...] nie zastąpiła drogi krajowej nr [...] bowiem w tym zakresie nie podjęto stosownego aktu prawnego w sprawie drogi nr [...] na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W sprawie drogi krajowej nr [...] przebiegającej przez miejscowość O. nie zostało wydane rozporządzenie przez Ministra Infrastruktury, na mocy którego pozbawiono by ten odcinek kategorii drogi krajowej, co oznacza, że stanowiąca fragment tego odcinka ul. W. nie została zaliczona do drogi gminnej a właściwym dla niej zarządcą jest Burmistrz Miasta O. Burmistrz O. stwierdził również, że nieruchomość zajęta na ulicę W. w O. stanowi własność Skarbu Państwa znajdującą się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W jego ocenie, także powoływanie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, lubelskich, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko - mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371) nie przesądza o tym, że droga nr [...] została pozbawiona kategorii drogi krajowej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Burmistrza Miasta O. jako właściwego do załatwienia sprawy zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu niskiego ciśnienia [...] na działce nr [...], [...] Obręb O., realizowanego na potrzeby zasilenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego w O. przy ul. W. Zdaniem Dyrektora z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika, że pozbawienie dotychczasowej kategorii odcinka "zastąpionego", jak również jego zaliczenie do kategorii drogi gminnej następuje z mocy samego prawa. Oba skutki następują z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi. Skoro zatem w/w skutki następują z mocy samego prawa, konsekwencja tego jest wyłączenie trybu pozbawiania i nadawania kategorii dróg publicznych opisanego w art. 5-10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – przepisy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów art. 5-10 ust.3 w/w aktu. Organ stwierdził, że stanowisko, zgodnie z którym skutki w postaci pozbawienia dotychczasowej kategorii odcinka drogi "zastąpionego" oraz zaliczenia tego odcinka do kategorii drogi gminnej następują jednocześnie ex lege z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi nie jest obecnie kwestionowane. Tego rodzaju pogląd został także wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. (I OW 203/05), który stwierdził, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania, z mocy prawa, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Organ podkreślił, że tożsame stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a gminami: sygn. akt I OW 52/11, I OW 58/11, I OW 66/11 i I OW 76/11. Z uwagi na powyższe okoliczność, że obwodnica O. zastąpiła dawną drogę krajową nr [...] na odcinku przebiegającym przez miasto O., z chwilą oddania jej do użytkowania zastąpiony odcinek dawnej drogi krajowej nr [...] został pozbawiony kategorii drogi krajowej i został zaliczony do drogi gminnej, dla której zarządcą jest Burmistrz Miasta O. Tym samym – zdaniem Dyrektora- ten właśnie organ jest właściwy do rozpoznania wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w cytowanym wyżej artykule. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Ol. był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w W. o załatwienie sprawy zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu niskiego ciśnienia [...] w działce nr [...], [...], obręb O. realizowanego na potrzeby zasilenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego w O. przy ul. W. Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. ), a w szczególności w art. 39 ust. 3 w/w ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 7 (który w przedmiotowej sprawie nie miał jednak znaczenia). Skoro zatem powyższy przepis prawa materialnego zawierał również normę kompetencyjną, wskazującą na właściwość zarządcy drogi do rozpoznania wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w W., to w analizowanej sprawie istotnym było ustalenie nie tyle podmiotu posiadającego tytuł prawny do gruntu przez który przebiega ul. W., a podmiotu, który jest jej obecnym zarządcą. W tej mierze ważną więc była treść art. 19 ust. 2 wspomnianej ustawy, w myśl którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 (które w tym przypadku nie miały znaczenia) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa regulacja dowodziła zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W tej ostatniej zaś kwestii rozstrzygające znaczenie należało przypisać treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ), która to nowelizacja weszła w życie z dniem 8 lutego 2007 r. Wspomniany przepis stanowi, iż odcinek drogi, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. Mając zatem na uwadze, że treść w/w przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, należy stwierdzić, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje - z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( druk nr 1933 z datą wpływu 22.08.2003 r.), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg, wymagało pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Przedstawione zatem wyżej motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem wspomnianej nowelizacji było wprowadzenie zasady, by w sytuacji faktycznej takiej, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonanie zmiany kategorii dotychczasowej (dawnej) drogi następowało z mocy prawa. Z tego powodu słuszne było stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w/w ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie, o którym wspomina wnioskodawca. W tych warunkach, ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym został wybudowany nowy odcinek drogowy (obwodnica O.) i został on oddany do użytku, co oznaczało, że spełnione zostały przesłanki zawarte w omawianym przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, skutkowało to zmianą kategorii dawnej drogi krajowej oznaczonej nr [...] na odcinku ul. W. położonej w O., która z mocy prawa stała się aktualnie drogą gminną. W związku z powyższym zarządcą tego odcinka drogi stał się Burmistrz Miasta O., który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu niskiego ciśnienia w działce nr [...], [...], obręb O. Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.