I OW 149/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Oleśnicy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Oleśnicy a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.G. o zezwolenie na lokalizację sieci gazowej i uzgodnienie trasy jej przebiegu w ulicy Wojska Polskiego w Oleśnicy postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Oleśnicy jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Burmistrz Miasta Oleśnicy wnioskiem z dnia 26 września 2011 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie rozpoznania wniosku R. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą K. K. T. w K. G.(dalej wskazywanego jako "inwestor) o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym sieci gazowej i uzgodnienie lokalizacji trasy przebiegu sieci w ul. W. P. w O. (dz. nr ewid.(...), obręb O., S.). W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta Oleśnicy wskazał, że powyższy wniosek przekazał mu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 1 9, poz. 115 ze zm.). Wnioskujący organ wskazał, że ulica W. P. w O. leży w ciągu drogi krajowej, której zarządcą był i nadal jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Niezależnie jednak od kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych) zawartych w ustawie o drogach publicznych, ustawa ta określa prawne formy oraz właściwość organów w sprawach zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii oraz pozbawiania dróg dotychczasowej kategorii. Zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), natomiast w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zaliczenie do jednej z tych kategorii następuje w drodze uchwał organów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego: zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich - w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), do kategorii dróg powiatowych - w drodze uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2), do kategorii dróg gminnych - w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 i 2). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii. Oznacza to, że niezależnie od ustawowych kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii, o tym że droga publiczna należy do danej kategorii w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ. Do pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi krajowej nie jest wystarczające, że spełnione są kryteria do pozbawienia danej drogi lub jej odcinka kategorii drogi krajowej, ale konieczne jest jeszcze wydanie na podstawie art.10 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych rozporządzenia stanowiącego, że dana droga (odcinek drogi) zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej (postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt. II OW 29/07, ONSA/WSA 2008/6/11). Wybudowana obwodnica Oleśnicy w ciągu drogi (...) zastąpiła drogę krajową nr (...). Wprawdzie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej, niemniej jednak konieczne jest podjęcie stosownego aktu prawnego na podstawie art. 10 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem w sprawie przebiegającej przez miejscowość O. drogi krajowej nr (...) nie zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie pozbawienia tej drogi kategorii drogi krajowej, co oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenia, że ulica W. P. (odcinek drogi nr (...)) została zaliczona do drogi gminnej, a właściwym dla niej zarządcą jest Burmistrz Miasta Oleśnicy. To, że nieruchomość zajęta pod ulicę W. P. w O. stanowi własność Skarbu Państwa potwierdza również wypis skrócony z rejestru gruntów. Zdaniem wnioskującego Burmistrza Miasta Oleśnicy, powoływanie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, lubelskich, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371) nie przesądza, że droga nr (...) została pozbawiona kategorii drogi krajowej. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Oleśnicy jako właściwego do załatwienia sprawy zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej i uzgodnienia lokalizacji przebiegu sieci na ul. W.P. w O.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Pozbawienie odcinka "zastąpionego" dotychczasowej kategorii następuje z mocy samego prawa; obydwa skutki, tj. pozbawienie dotychczasowej kategorii i zaliczenie do kategorii drogi gminnej, następują z mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi. Konsekwencją tego jest wyłączenie trybu pozbawiania i nadawania kategorii dróg publicznych opisanego w art. 5-10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji z art. 5-10 ust. 3. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 6 września 2005 r. K 46/04, Dz. U. Nr 181, poz. 1525) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt I OW 203/05). Wobec faktu, że obwodnica Oleśnicy zastąpiła dawną drogę krajową nr (...) na odcinku przebiegającym przez miasto Oleśnica, z chwilą oddania jej do użytkowania zastąpiony odcinek dawnej drogi krajowej nr 8 został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony został z mocy prawa do drogi gminnej, której zarządcą jest Burmistrz Miasta Oleśnicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Oleśnica jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku inwestora w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej i uzgodnienie lokalizacji trasy przebiegu sieci w pasie drogowym istniejącym na odcinku dawnej drogi krajowej nr (...) - ul. W. P. w O.. Sprawa będąca przedmiotem sporu ma swoje oparcie w przepisach ustawy o drogach publicznych, w tym przypadku w art. 39 ust. 3, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 7. Skoro zatem powyższy przepis prawa materialnego zawiera również normę kompetencyjną, wskazującą na właściwość zarządcy drogi do rozpoznania wniosku inwestora, to w analizowanej sprawie istotnym jest ustalenie nie tyle podmiotu posiadającego tytuł prawny do gruntu, przez który przebiega dawna droga krajowa nr (...), a podmiotu, który jest jej obecnym zarządcą. W tej mierze ważna jest treść art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa regulacja wskazuje, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W tej ostatniej zaś kwestii rozstrzygające znaczenie należy przypisać treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ), która to nowelizacja weszła w życie z dniem 8 lutego 2007 r. Powołany przepis stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu należy więc stwierdzić, że po zaistnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, tj.: wybudowaniu i oddaniu do użytku nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa, a konkretnie z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1933), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg, wymagało pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Niezależnie od tego potwierdzeniem sensu takiego rozwiązania, tj. powierzenia gminom z mocy ustawy zarządzania przebudowanymi odcinkami dróg, jest uzyskanie przez gminę możliwości skierowania uciążliwego ruchu tranzytowego inną trasą i pozostawienie drogi lokalnej do użytku miejscowego, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2005 r., K 46/04. Przedstawione motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem wspomnianej nowelizacji było wprowadzenie zasady, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi zostaje z mocy samego prawa, z chwilą oddania go do użytkowania, pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. Z tego powodu za prawidłowe należy uznać stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter normy szczególnej, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli zainteresowanych podmiotów. W tych warunkach, ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym zostały wybudowane nowe odcinki drogowe (droga (...)) i zostały one oddane do użytku, to należało przyjąć, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Skutkowało to na nowowybudowanym odcinku zmianą kategorii dawnej drogi krajowej, która z mocy prawa stała się drogą gminną. W związku z powyższym zarządcą tej drogi stał się Burmistrz Miasta Oleśnicy, który z tej przyczyny jest właściwym do rozpoznania wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej i uzgodnienie lokalizacji trasy przebiegu sieci w pasie drogowym istniejącym na odcinku dawnej drogi krajowej nr (...) - ul. W. P.w O... Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.