VI SA/Wa 2234/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., o nałożeniu na S. G. (dalej także jako "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 3 000 (słownie: trzy tysiące) złotych. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2011 r., na [...] kilometrze drogi krajowej nr [...] klasy G w miejscowości L., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód osobowy marki [...] nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Skarżący poruszał się po odcinku drogi krajowej nr [...] wyszczególnionym w załączniku nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433). Odcinek drogi krajowej nr [...] wymieniony w powyższym rozporządzeniu to R.- T. (początek obwodnicy J). Kontrola pojazdu potwierdziła, iż zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), zaś za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19 , poz. 115 z poźn. zm.). Konsekwencją tego było nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem stosownie do treści art. 13 k ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W powyższym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił w nim: 1. naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych poprzez błędne ich zastosowanie do użytkownika drogi wykonującego przejazd jednorazowy na potrzeby własne i nie będącego przedsiębiorcą; 2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP - zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez egzekwowanie kary pieniężnej przy braku należytej informacji o obowiązku ponoszenia opłat, w tym braku oznaczenia wjazdu na odcinki dróg płatnych obciążone opłatą co uniemożliwiło ukaranemu wybór innej trasy nie obciążonej opłatą; 3. nakładanie kar przy braku możliwości uiszczania opłat w inny sposób niż wskazany w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych (...), w szczególności przy przejazdach jednorazowych na własny użytek. Skarżący podniósł ponadto niewspółmierność kary w wysokości 3 000 zł do wysokości należnej za przejazd opłaty na trasie R. – L. (5,44 zł). Ponadto, zdaniem strony decyzję w I instancji wydał niewłaściwy organ, tj. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, co skutkuje nieważnością postępowania oraz naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest równoznaczne ze złożeniem odwołania rozpoznawanego przez zupełnie inny organ. Zgodnie z art. 13 l ust. 1 pkt 2 udp uprawnionymi do nakładania kar pieniężnych są inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Dlatego też Główny Inspektor nie ma kompetencji do nakładania kar pieniężnych. Zatem, w ocenie skarżącego, doszło do wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy organ powołał przepisy regulujące elektroniczny system opłat, który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Odnosząc się do zarzutów stawianych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał że są one bezpodstawne. Zgodnie bowiem z art. 50 pkt 1 lit. j ustawy o transporcie drogowym do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 51 ust. 6 lit. b ustawy o transporcie drogowym Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy transporcie drogowym Główny Inspektor Transportu Drogowego może w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 lit. a i b, upoważnić do działania w jego imieniu wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Główny Inspektor działając w oparciu o tę podstawę prawną upoważnił wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego do działania w jego imieniu. Według zaś art. 51 ust. 5 ustawy transporcie drogowym czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy Inspekcji. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w ustawie o drogach publicznych. Według art. 13 l ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Z tych względów zarzuty wnioskodawcy są bezpodstawne, gdyż kwestionowana decyzja została wydana w zgodzie z przyznanymi kompetencjami wynikającymi zarówno z ustawy o transporcie drogowym jak i ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433) i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Organ, rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził również, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy D-39a "opłaty drogowe". Znaki drogowe mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Również cel dokonywanego przejazdu nie ma wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego. Ustawodawca bowiem nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu. Zatem nie ma znaczenia w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym, czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ustawodawca przy ustaleniu osoby odpowiedzialnej za brak uiszczenia opłaty położył nacisk na osobę, która dokonuje faktycznej czynności przejazdu. Prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego polega zatem jedynie na wskazaniu osoby, która kierowała pojazdem na odcinku drogi krajowej, za który pobiera się ww. opłatę. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wyjaśnił, iż nie jest rolą organu administracji publicznej ocena zgodności ustawy z Konstytucją. Zdaniem organu kara pieniężna w kwocie 3000 zł nie jest ani za niska, ani za wysoka. Spełnia w ten sposób charakter represyjny, zniechęcając przed dalszym łamaniem prawa, co w konsekwencji przyczynia się do uszczelnienia systemu poboru opłat. Jednocześnie jej zapłata nie przekracza jakichkolwiek możliwości finansowych osób fizycznych. Obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, tzw. viaBOX. Brak zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po drogach wskazanych w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., skutkuje tym, iż opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe kierujący pojazdem, niezaopatrzony w urządzenie viaBOX nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Wobec powyższego skarżący wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i nałożył karę pieniężną w wysokości 3 000 zł (słownie: trzy tysiące złotych) za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Na decyzję z dnia [...] września 2011 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił: 1. błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 k ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 91, poz. 524), poprzez jego błędne zastosowanie do użytkownika drogi wykonującego przejazd jednorazowy na potrzeby własne, i nie będącego przedsiębiorcą, 2. naruszenie art.2 Konstytucji RP - zasady demokratycznego państwa prawa, poprzez: a) egzekwowanie kary pieniężnej przy braku jakiejkolwiek informacji o obowiązku ponoszenia opłat, w tym braku oznaczenia wjazdu na odcinki dróg płatnych, obciążonych opłatą, co uniemożliwiło ukaranemu wybór innej trasy nie obciążonej opłatą, b) nałożenia kary przy braku możliwości uiszczania opłat w inny sposób niż wskazany w § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych(...), w szczególności przy przejazdach jednorazowych na własny użytek. Dodatkowo skarżący złożył wniosek o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji wymienionych przepisów. Uzasadniając swoją skargę skarżący w pełni powtórzył argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga S. G. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie naruszają prawa. Na wstępie należy podnieść, że w myśl art. 6 k.p.a. "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Ta sformułowana w powyższym przepisie zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej elementy tj. w sprawie orzekał organ właściwy oraz działał on na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Należy poza tym podkreślić, że odpowiedzialność administracyjna w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej jest odpowiedzialnością obiektywną tzn. powstaje ona za samo naruszenie danego przepisu prawa niezależnie od winy i świadomości sprawcy danego wykroczenia administracyjnego. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego w niespornym stanie faktycznym zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że skarżący w momencie zatrzymania poruszał się zespołem pojazdów, składających się z samochodu osobowego i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i po odcinku drogi krajowej nr [...] klasy G bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Niniejszy odcinek drogi krajowej został wskazany w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 t. nr 80, poz. 433). Poza tym przeprowadzona kontrola wykazała, że skarżący nie posiadał w samochodzie zainstalowanego urządzenia służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd odcinkiem płatnym. W powyżej ustalonym i niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo uznał, iż istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych. W myśl bowiem obowiązującego w dacie kontroli art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczenia opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Niezbędnym warunkiem do uiszczenia opłaty jest posiadanie w samochodzie urządzenia viaBOX, które służy do poboru tej opłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej następuje w przypadku korzystania z drogi krajowej bądź jej odcinka, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący wykonujący przejazd w warunkach wyżej opisanych nie uiścił za ten przejazd opłaty elektronicznej. W tym stanie rzeczy nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych było zgodne z przepisami prawa tj. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Odpowiedzialność przewidziana w tym przepisie obciąża "kierującego pojazdem samochodowym" a więc nie tylko przedsiębiorców ale także osoby prywatne, wykonujące przejazd na użytek własny. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej powstaje z cytowanych wyżej uregulowań ustawy o drogach publicznych w przypadku poruszania się do drogach krajowych lub ich odcinkach określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany. Sąd podzielił pogląd organu, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe. Jeżeli zaś chodzi o sposób uiszczania opłat elektronicznych należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 91, poz. 524) dotyczy wszystkich użytkowników dróg, za przejazd po których należy uiszczać opłatę elektroniczną. Jest to kolejny przejaw równości obywateli (art. 2 Konstytucji RP), tak więc skarżący nie może skutecznie powoływać się na naruszenie tego przepisu. Jeżeli chodzi o właściwość organu, nakładającego kary pieniężne to z przytoczonego przez organ art. 51 ust. 6 lit. b ustawy o transporcie drogowym wynika, że jest nim Główny Inspektor Transportu Drogowego, który jako centralny organ administracji rządowej podlega ministrowi właściwemu do spraw transportu. Z kolei zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego może w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej upoważnić do działania w jego imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (art. 51 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym). Natomiast jeżeli chodzi o faktyczne czynności kontrolne w terenie to z mocy art. 50 pkt 1 należą one do inspektorów Inspekcji Drogowej. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na wykazywaną przez niego niejasność i niejednoznaczność przepisów prawnych dotyczących uiszczania opłaty elektronicznej. W myśl art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest ona demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawową zasadą państwa prawnego jest to, że władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko, co prawo im dozwala, obywatele zaś mogą czynić wszystko, czego im prawno nie zakazuje. W niniejszej sprawie organ działał w ramach i na podstawie prawa. Interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o transporcie drogowym dotyczących opłaty elektronicznej nie budzi wątpliwości zaś długi okres vacatio legis ustawy nowelizacyjnej pozwalał na zapoznanie się z nowymi uregulowaniami, które jednakowo dotyczą wszystkich korzystających z dróg publicznych. W tym stanie rzeczy wobec niezasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 ppsa.