II SAB/Wa 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r., który wpłynął do organu w dniu 10 sierpnia 2011 r., M. B. powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udzielenie informacji, "czy skazany na 8 miesięcy bezwzględnego pozbawienia wolności przez Sąd Rejonowy [...] K. I. za [...], który to wyrok został utrzymany w mocy w czerwcu 2010 r. przez Sąd Okręgowy [...], odbył zasądzoną karę, a jeśli tak to w jakim okresie". Wnioskodawca wskazał jednocześnie, iż wnosi o udostępnienie żądanej informacji na piśmie za pośrednictwem poczty. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. Zastępca Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości poinformował M. B., że dane dotyczące rozpoczęcia, zakończenia oraz miejsca wykonywania kary pozbawienia wolności przez konkretnego skazanego są ewidencjonowane w Krajowym Rejestrze Karnym, który jest prowadzony na zasadach określonych przez ustawę z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 292 ze zm.). Powołana ustawa w sposób kompleksowy reguluje dostęp do danych zgromadzonych w tym rejestrze. W tej sytuacji, uprawnienia dostępu do danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym nie można dochodzić powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Po uzyskaniu powyższej odpowiedzi M. B. na podstawie art. 37 k.p.a. wystosował do Ministra Sprawiedliwości zażalenie na niezałatwienie jego wniosku z dnia 5 sierpnia 2011 r. w sposób przewidziany prawem, żądając rozpatrzenia jego wniosku w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zażalenie to zostało przekazane najpierw celem załatwienia do Biura Dyrektora Generalnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej, a po jego zwrocie do Biura Ministra. Odpowiadając na to zażalenie Zastępca Dyrektora Biura Ministra w piśmie z dnia 9 września 2011 r. podtrzymała wcześniejsze stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r., wskazując ponownie, że uprawnień do danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym nie można dochodzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze na bezczynność Ministra Sprawiedliwości skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania jego wniosku z dnia 5 sierpnia 2011 r. w sposób wskazany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że informacja dotycząca okoliczności wydania wyroku skazującego przeciwko K. I. została podana w środkach masowego przekazu, a zatem nie stanowi tajemnicy państwowej. Ponadto zapytanie dotyczy wykonania zasądzonej prawomocnie kary, a zatem wchodzi w zakres danych o funkcjonowaniu organów państwa. Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 933/11 wyroki sądowe są dokumentami urzędowymi, udostępnianymi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej zatem kwestia wykonania przez państwo prawomocnego wyroku stanowi informację publiczną. Skarżący podkreślił, że Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na jego wniosek skierował do niego pismo odmowne niespełniające warunków załatwienia sprawy jakie nakazuje art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku odmowy udostępnienia informacji. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do załatwienia wniosku w sposób zgodny z obowiązującym prawem oraz zwrot na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą, jeżeli żądana informacja stanowi informację publiczną i jest w posiadaniu organu, jednak jej charakter wskazuje na to, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują do niej zastosowania, w takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania odmownej decyzji administracyjnej, zaś organ winien tylko powiadomić o tych okolicznościach wnioskodawcę pismem. W tej sytuacji organ nie mógł zatem postąpić inaczej, jak tylko powiadomić wnioskodawcę, że jego wniosek dotyczy informacji, dla której istnieją odmienne zasady i tryb dostępu niż przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył jednocześnie, iż Ministerstwo Sprawiedliwości nie posiada informacji na temat odbywanej kary pozbawienia wolności, dlatego dla realizacji wniosku skarżącego konieczne byłoby sięgnięcie do danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym. Powołana ustawa precyzyjnie wskazuje zaś zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zostały zgromadzone w tym rejestrze. Każda próba obejścia jej przepisów (np. poprzez zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej), zdaniem organu, uznana być musi za niedopuszczalną. Skarżący ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę organu w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2011 r. w całości podtrzymał zarzut dotyczący bezczynności Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie podniósł, iż urzędnik Ministerstwa Sprawiedliwości, nie powołujący się na upoważnienie Ministra, w pismach kierowanych do niego nie informował go, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie posiada danych, o które wystąpił wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. Taka informacja zawarta została dopiero w odpowiedzi na skargę przesłanej do WSA w Warszawie. W tym stanie rzeczy, gdy w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej urzędnik nie powołujący się na upoważnienie Ministra Sprawiedliwości nie udzielił żądanej informacji, nie wydał jednocześnie decyzji odmownej z prawem do zaskarżenia, ale odsyłał wnioskodawcę do różnych instytucji, sprawa jest de facto nie załatwiona, a skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości zasadna. Skarżący podkreślił, iż wbrew twierdzeniu Ministra Sprawiedliwości jego żądanie zakreślone wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. dotyczy informacji publicznej, a nie danych osobowych K. I. Informacją publiczną z zakresu funkcjonowania organów państwa jest bowiem pytanie, czy wydany w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej wyrok został wykonany i kiedy. Służba Więzienna podlega natomiast Ministrowi Sprawiedliwości, a zatem wniosek skierował pod właściwy adres. Skarżący podniósł jednocześnie, iż brak wskazania upoważnienia do działania w imieniu określonego organu oznacza, iż dana czynność jest nieważna. Pisma kierowane do niego w odpowiedzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej takiego upoważnienia natomiast nie zawierały. Organ ustosunkowując się do powyższego stanowiska skarżącego w piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2012 r. podkreślił, iż istotą kolejnych odpowiedzi kierowanych do M. B. było poinformowanie go, że zasady i tryb dostępu do informacji, o które się zwrócił zostały w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym i w związku z tym, na zasadzie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ta ostatnia ustawa nie ma w sprawie zastosowania. Użyte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, że urząd, jakim jest Ministerstwo Sprawiedliwości nie posiada żądanych informacji miało natomiast na celu podkreślenie, że jedynym sposobem umożliwiającym odpowiedź na pytania skarżącego, tj. czy konkretna osoba odbyła karę pozbawienia wolności i w jakim nastąpiło to okresie, było sięgnięcie do Krajowego Rejestru Karnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. skierowanym do skarżącego, które zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra, zabrakło powołania się na upoważnienie Ministra Sprawiedliwości, organ podkreślił, iż pismo to miało charakter czynności materialno – technicznej, nie zaś aktu władczego, jakim jest np. decyzja administracyjna, zatem o jego ważności nie może przesądzić brak wyraźnego powołania się na upoważnienie Ministra Sprawiedliwości. Z ostrożności procesowej organ poinformował jednak, iż Zastępca Dyrektora Biura Ministra posiada upoważnienie do załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, w tym również wydawania decyzji administracyjnych i postanowień. Ogólne zaś upoważnienie w tym zakresie wynika z § 11 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. nr 33/10/BDG (ze zm.), opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. W sprawie jest okolicznością niesporną, że żądana przez M. B. informacja dotycząca wykonania kary pozbawienia wolności orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie można jednak przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością wynikającą z nierealizowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. M. B. w swoim wniosku domagał się udzielenie informacji, "czy skazany na 8 miesięcy bezwzględnego pozbawienia wolności przez Sąd Rejonowy [...] K. I. za [...], który to wyrok został utrzymany w mocy w czerwcu 2010 r. przez Sąd Okręgowy [...], odbył zasądzoną karę, a jeśli tak to w jakim okresie". Jak słusznie wskazał organ w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek skarżącego, dane dotyczące wykonywania kary pozbawienia wolności przez konkretnego skazanego są ewidencjonowane w Krajowym Rejestrze Karnym, który jest prowadzony na zasadach określonych przez ustawę z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 292 ze zm.). Powołana ustawa w sposób kompleksowy reguluje dostęp do danych zgromadzonych w tym rejestrze i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, uprawnienia dostępu do danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym nie można dochodzić powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Skoro zatem wniosek M. B. nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawidłowa była forma w jakiej udzielono stronie odpowiedzi na ten wniosek, a mianowicie forma pisma z dnia 16 sierpnia 2011 r., a nie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek M. B. powoływał się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że pismo informacyjne z dnia 16 sierpnia 2011 r. nie było władczym rozstrzygnięciem organu, a zatem Zastępca Dyrektora Biura Ministra podpisujący to pismo nie musiał powoływać się na działanie "z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości" w rozumieniu art. 268a k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w rozpoznawanej sprawie, albowiem żądana przez M. B. informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.