II SA/Rz 1133/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1133/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w sprawie skierowania J. O. do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle Psychicznie Chorych. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 54 ust. 2, art. 55 ust. 1, 2, 3, art. 56 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że J. O. w dniu 26 października 2010 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej MOPS) wniosek o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w K. Wskazała, że jest w złym stanie zdrowia, ma zaburzenia pamięci i orientacji, trudności w rozpoznawaniu osób oraz lęki. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. skierował J. O. do Domu Spokojnej Starości im. [...] w K. dla osób w podeszłym wieku. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą, która wymaga całodobowej opieki i pielęgniarki, a MOPS nie jest w stanie zapewnić jej takiej opieki. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r., nr [...] Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie poinformowało MOPS o braku przesłanek do umieszczenia J. O. w Domu Pomocy Społecznej, który jest przeznaczony dla osób w podeszłym wieku. Wskazało, że J. O. jest osobą przewlekle psychicznie chorą (schizofrenia), co wyklucza umieszczenie jej w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz dla osób niepełnosprawnych fizycznie, a powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej dla osób psychicznie chorych. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W wyniku odwołania A. O. - SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. w całości, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie – aczkolwiek z uchybieniem terminu (bo w dniu 29 marca 2011 r., podczas gdy decyzję doręczono jej w dniu 25 stycznia 2011 r.) wniosła także J. O. Na końcu tego pisma podkreśliła, że aby pozostać w tym Domu, w którym jest "będzie walczyć, gdzie tylko się da". Po formalnym wszczęciu przez Burmistrza postępowania w sprawie, pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. A. O. poinformował organ, że nie wyraża zgody na umieszczenie żony poza Domem Pomocy Społecznej w K. Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w pkt 1. uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., w pkt 2. skierował J. O. do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle Psychicznie Chorych. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 56 u.p.s., wyjaśniając, że domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się na następujące typy domów dla: osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, osób niepełnosprawnych fizycznie. Stwierdził, że z dokumentacji medycznej wynika, że u J. O. rozpoznano zespół psychoorganiczny (schizofrenia z urojeniami). Mając na uwadze powyższe oraz stan zdrowia J. O. organ uznał, że należy jej zapewnić profesjonalną opiekę lekarską i pielęgnacyjną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odwołaniu mąż wnioskodawczyni – A. O. nie zgodził się z powyższą decyzją, wskazując, że jest krzywdząca dla żony. Podniósł, że w Domu Pomocy Społecznej wnioskodawczyni przebywa od ponad 16 miesięcy i nie wywołała swoim zachowaniem najmniejszego incydentu, nie sprawia personelowi placówki problemów. Podał, że lekarz psychiatra zatrudniony w DPS w zaświadczeniu z dnia 2 czerwca 2011 r. stwierdził, że wskazany jest dalszy pobyt J. O. w tej placówce. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, Kolegium wskazało, że argumentacja odwołania nie zasługuje na uwzględnienie i przychyliło się do stanowiska organu I instancji. Wyjaśniło, że czynnikiem decydującym przy wyborze domu pomocy społecznej jest stan zdrowia osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Organ podniósł, że z uwagi na stwierdzony u zainteresowanej zespół psychoorganiczny (schizofrenia z urojeniami) podopieczna winna przebywać w specjalistycznym domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie, a taka placówka położona najbliżej miejsca zamieszkania w/w znajduje się w Domu Pomocy Społecznej. Wyjaśnił, że żadne inne czynniki niż zdiagnozowany stan zdrowia osoby zainteresowanej umieszczeniem w domu pomocy społecznej, nie mogą decydować o wyborze domu pomocy społecznej. To organ znając szczegółowo rodzaj schorzenia podopiecznej ma ustawowy obowiązek do kierowania jej do właściwego domu pomocy społecznej, który ma zapewnić tej osobie potrzeby w zakresie leczenia, rehabilitacji, a także specjalistyczne usługi medyczne. Protest męża J. O. w kwestii pozostawienia żony w Domu Spokojnej Starości jest nieuzasadniony i nie może mieć wpływu na podjętą decyzję organu. W skardze A. O. występujący jako pełnomocnik J. O. wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz utrzymanie w mocy decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. Powtórzył przy tym argumentację analogicznie jak w odwołaniu. Podniósł, że jego żona przyzwyczaiła się do Domu Pomocy Społecznej oraz osób tam przebywających i pracujących, ewentualna zaś zmiana miejsca pobytu nie wpłynie dobrze na jej stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco; Po rozpatrzeniu wniosku J. O. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] skierował J. O. do Domu Spokojnej Starości im. [...] w K. dla osób w podeszłym wieku. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji dokumentacji Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie pismem z dnia 14 lutego 2011 r., nr [...] poinformowało MOPS o braku przesłanek do umieszczenia J. O. w Domu Pomocy Społecznej, który jest przeznaczony dla osób w podeszłym wieku. Stwierdzono w nim, że J. O. jest osobą przewlekle psychicznie chorą (schizofrenia), co wyklucza umieszczenie jej w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz dla osób niepełnosprawnych fizycznie, a powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej dla osób psychicznie chorych. W związku z powyższym Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Podnieść przy tym należy, że decyzja ta nie została podpisana. Na skutek odwołania A. O. - SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. w całości, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było brak zapewnienia przez organ I instancji stronie czynnego udziału w postępowaniu wszczętym w trybie art. 163 k.p.a. tj. w przedmiocie uchylenia własnej decyzji. Wobec treści "odwołania" samej zainteresowanej zasadnie przyjęto, że odwołanie złożył mąż za jej zgodą, stosownie do art. 106 ust. 6 u.p.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w pkt 1. uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., w pkt 2. skierował J. O. do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle Psychicznie Chorych. SKO po rozpatrzeniu odwołania A. O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że z uwagi na stwierdzony u zainteresowanej zespół psychoorganiczny (schizofrenia z urojeniami) podopieczna winna przebywać w specjalistycznym domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie, a taka placówka położona najbliżej miejsca zamieszkania w/w znajduje się w Domu Pomocy Społecznej. Tym samym nieuzasadniona była decyzja w sprawie skierowania strony do Domu Spokojnej Starości dla osób w podeszłym wieku. Nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, w świetle końcowej treści odwołania złożonego przez J. O., że zawarte tam oświadczenie legitymowało A. O. do wnoszenia odwołań od kolejnych decyzji organu I instancji jako odwołań wniesionych za zgodą strony stosownie do art. 106 ust. 6 u.p.s., zaś SKO do rozpoznania tych odwołań bez potrzeby podejmowania dodatkowych czynności (potwierdzenia). W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ I instancji wskazał jako podstawę prawną decyzji m.in. art. 163 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne (podkreślenie Sądu). Wyjaśnienia wymaga, że sam przepis art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z 16.05.1991 r. sygn. akt SA/Wr 371/91 OSP z 1991 r. Nr 11-12 poz. 268). Już wydanie decyzji na podstawie samego art. 163 k.p.a. stanowi przesłankę uchylenia jej przez sąd administracyjny. Podkreślić należy, że przejście do innego niż kodeksowy tryb wzruszania decyzji, na podstawie przepisów, o których stanowi w/w norma prawna, wymaga po pierwsze – stwierdzenia, że decyzja tworzy dla strony prawa nabyte, po drugie – ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie wreszcie – rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych, czy też można jedynie skorzystać z trybu kodeksowego dotyczącego wzruszenia decyzji prawidłowej lub wadliwej (zob. postanowienie NSA z 10.09.1993 r. SA/Wr 1156/93 niepubl.). Takim przepisem szczególnym, który mógłby mieć ewentualnie zastosowanie w sprawie z zakresu pomocy społecznej jest art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Art. 11. ust. 1. u.p.s. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Zgodnie z art. 11 ust. 2. u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 3 u.p.s. w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Z kolei art. 12. u.p.s. stanowi, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 107 ust. 5 u.p.s. pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to, zatem kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego winno być zatem zbadane, czy została spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie stwierdzenie jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W żadnym z przepisów powołanych przez organ I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia nie można doszukać się podstawy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ I instancji wszczynając postępowanie na podstawie art. 163 k.p.a., winien wykazać, że w sprawie zachodzą przewidziane w przepisach szczególnych przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji dotyczącej pobytu w domu pomocy społecznej J. O. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Burmistrz [...] wprawdzie wskazał jako podstawę decyzji art. 163 k.p.a. i art. 106 ust. 1 u.p.s., pominął natomiast w ogóle przepis szczególny, który daje podstawę zmiany lub uchylenia decyzji tj. art. 106 ust. 5 oraz przepisy art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s. Podnieść przy tym należy, że organ w ogóle nie wykazał, aby w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 163 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa. Na uwagę zasługuje również zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, że "skoro J. O. kwalifikuje się – z uwagi na stan zdrowia do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie, to nieuzasadniona była decyzja w sprawie skierowania jej do Domu Spokojnej Starości dla osób w podeszłym wieku". Z powyższego wynika, że organ odwoławczy ocenił, że decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2011r. o skierowaniu J. O. do domu spokojnej starości jest decyzją wadliwą. Jednakże umknęło uwadze Kolegium wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska, a nadto ocena czy w ogóle zachodziły przesłanki do uchylenia w/w decyzji w tym postępowaniu, które zostało wszczęte i prowadzone. W toku postępowania organy wykazały przesłanek wynikających z przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. - umożliwiających uchylenie decyzji o umieszczeniu skarżącej w domu spokojnej starości, a organ odwoławczy tych nieprawidłowości nie dostrzegł i nie usunął. Sąd po raz kolejny zauważa, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie wskazuje w żaden sposób na zaistnienie przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ani wskazanych w nim dalszych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie wydanie decyzji uchylającej decyzję z dnia [...].01.2011 r. bez wskazania przesłanek uprawniających do takiego działania i orzeczenie na nowo w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, z odwołaniem się jedynie do art. 163 k.p.a., który stanowi jedynie normę odsyłającą do przepisów szczególnych, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – a wręcz miało wpływ na jej wynik. Wydano bowiem decyzje bez zbadania przesłanek do uchylenia decyzji z dnia [...].01.2011 r. zawartych w przepisach szczególnych wskazanych w art. 106 ust. 5 u.p.s. i jedynie w oparciu o normę odsyłającą (art. 163 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O tymczasowej ochronie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.