I SAB/Wa 456/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. G. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku H. G. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]"- w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej H. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona hip. jako "[...]", stanowiąca własność osób fizycznych, na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu grudniów ma obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1950 r. poz. 279) przeszła z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130) – na własność Skarbu Państwa. W dniu 22 kwietnia 1987 r. H. G., następczyni prawna byłych właścicieli, złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dniu 1 września 1995 r. H. G. złożyła wniosek o odszkodowanie za nieruchomość, zaś pismem z dnia 6 grudnia 2007 r. skorygowała wniosek z 1987 r. wskazując, że dotyczył on przyznania odszkodowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] r. Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, odmówił wnioskodawczyni przyznania odszkodowania za nieruchomość. Powyższa decyzja uchylona została przez Wojewodę [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Akta zwrócono do Prezydenta W. w dniu 1 lutego 2010 roku. Pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. Prezydent W. poinformował H. G. o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań. Jednocześnie organ wyznaczył jako termin zakończenia sprawy dzień 24 maja 2011 roku. Kolejnym pismem z dnia 26 maja 2011 r. organ wydłużył termin rozpoznania wniosku do końca września 2011 roku. W odpowiedzi wnioskodawczyni działając w trybie art. 37 Kpa, złożyła do Wojewody [...] zażalenia na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania o przyznanie odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi pierwszoinstancyjnemu termin na załatwienie sprawy od dnia 31 września 2011 r. W zakreślonym terminie organ nie wydał jednak decyzji, lecz kolejnym pismem z dnia 3 października 2011 r., poinformował wnioskodawczynię o niemożności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...]. Jednocześnie wskazał, że decyzja w przedmiotowej sprawie wydana zostanie do końca 2011 roku. W związku z powyższym w dniu 28 października 2011 r. H. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. W jej uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postępowanie dotyczące nieruchomości ul. [...], toczy się od 1987 r. Od czasu uchylenia w dniu [...] lipca 2009 r. przez Wojewodę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r., organ ten nie podejmuje jakichkolwiek działań zamierzających do zakończenia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Prezydent W. wyjaśnił, że kwestię odszkodowań za działki przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010r. poz. 651 ze zm.). W toku postępowania organ zgromadził szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania zgodnie z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że nie mógł rozpoznać sprawy, gdyż dodatkowych wyjaśnień wymaga jeszcze kwestia daty, w której następcy prawni dawnych właścicieli utracili możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest ustalenie, czy Prezydent W. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku H. G. o ustaleniu na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. ul. [...], oznaczona hip. jako "[...]". Na wstępie wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 36 § 3 Kpa). Artykuł 36 § 1 Kpa, nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 (od dnia 11 kwietnia 2011 r. także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W polskim systemie prawnym środkami mającymi na celu dyscyplinowanie organów administracji do zachowania terminów proceduralnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego są instytucja zażalenia określona w art. 37 Kpa, a następnie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, składane do sądów administracyjnych na podstawie 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa.). W przeciwieństwie do skargi na bezczynność organu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) Nowela grudniowa nie określa na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. W ocenie Sądu orzekającego, dokonując wykładni literalnej i celowościowej za "przewlekłe prowadzenie postępowania" należałoby uznać sytuację, w której organy działają opieszale, niesprawnie i nieskutecznie lub tylko pozorują działanie, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Podobnie wypowiadają się przedstawiciele doktryny wskazując, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37). Sytuację tą należy zatem odróżnić od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 35-37 Kpa, art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 ppsa. Wskazuje na to bezsprzecznie analiza akt sprawy. Bezspornym jest, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem dotyczącym przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomości w 1995 r. Prezydent W. podjął wprawdzie działania wydając w dniu [...] listopada 2008 r. decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania, jednak decyzja ta została uchylona orzeczeniem Wojewody [...] z dnia lipca 2009 r. i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Akta zwrócono do Prezydenta W. w dniu 1 lutego 2010 r. i od tego czasu pomimo monitów skarżącej organ nie podejmował niezbędnych działań mających przyczynić się do załatwienia sprawy. Jedyne czynność jakie organ wykonywał od momentu zwrotu przez Wojewodę akt sprawy, to pisma informujące skarżącą o coraz to nowych terminach załatwienia sprawy oraz pisma z listopada 2011 r. kierowane do Zarządu Dróg Miejskich w W. i Archiwum Państwowego W. wnioskujące o odszukanie dokumentacji dotyczącej rozbudowy lub przebudowy ul. [...]. W ocenie Sądu, zważywszy na okres czasu liczony od wpływu wniosku o wypłatę odszkodowania oraz brak reakcji na środki prawne stosowane przez organ nadrzędny, nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ppsa organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcznym od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając taki termin Sąd uznał, że będzie on wystarczający do zakończenia postępowania w sprawie. Ponadto Sąd stwierdził, iż zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie wykazał bowiem, aby od dnia 1 lutego 2010 r., czyli od dnia zwrotu akt przez Wojewodę, Prezydent W. podjął istotne czynności zmierzające wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi tu art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ( Dz. U. Nr 34, poz. 173 ), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. Nowelizacją tą w art. 149 ppsa dodano zadanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 ustawy ppsa orzekł jak sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ppsa.