II SAB/Wa 391/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. U. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do udzielenia informacji publicznej zawartej we wniosku R. U. z dnia [...] września 2011 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz R. U. kwotę 344,60 zł (trzysta czterdzieści cztery złote sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania R. U. pismem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia o udzielenie informacji o zakresie uprawnień osoby ubezpieczonej w NFZ do otrzymania bezpłatnych świadczeń zdrowotnych oraz organizacji tych świadczeń: 1. czy osobie ubezpieczonej mieszkającej w W., u której zdiagnozowano chorobę [...], pozostającej pod opieką lekarza specjalisty [...], finansowaną przez osobę ubezpieczoną w NFZ z własnych środków (wizyty odpłatne) przysługuje prawo do wykonania na koszt NFZ okresowych badań laboratoryjnych oraz prawo do częściowej refundacji przepisywanych jej leków. Dotyczy osoby, której lekarz specjalista wydał zaświadczenie lekarskie na druku MZ/L-1 z rozpoznaniem: [...] i wpisem "wymaga stałego przyjmowania [...] obecnie w dawce 112/1x dobę", 2. jeżeli tak: - jakich konkretnych badań laboratoryjnych, - jak często, - czy pacjent ubezpieczony może domagać się od lekarza POZ zlecania badań laboratoryjnych i wypisywania recept, jeżeli tak, to czy na podstawie wyżej opisanego zaświadczenia lekarskiego od lekarza specjalisty czy też na podstawie innego dokumentu – jakiego, jeżeli nie – to co pacjent powinien zrobić w przypadku odmowy wypisania skierowania na badanie laboratoryjne lub wypisania recepty ze strony lekarza POZ i w jaki sposób można uzyskać finansowanie badań laboratoryjnych przez NFZ. 3. czy np. w związku z Dyrektywą UE, NFZ zrefunduje całość lub część (jaką) kosztu okresowych badań laboratoryjnych wykonywanych ze środków ubezpieczonego w sytuacji odmowy wydania skierowania na niektóre lub wszystkie zlecone przez lekarza specjalistę [...] badania laboratoryjne przez lekarza POZ. Czy np. w związku z Dyrektywą UE, NFZ zrefunduje całość lub część (jaką) kosztu wizyt u lekarza specjalisty [...] odbywanych ze środków własnych, a jeżeli tak – to jaką część, jak często przysługują wizyty lub jaki limit wizyt przysługuje? 4. Wobec okoliczności ustalenia przez lekarza specjalistę [...] (opłacanego ze środków pacjenta) braku konieczności wizyty kontrolnej w najbliższym terminie (z uwagi na możliwość samodzielnego monitorowania poziomu [...] przez pacjenta współpracującego z lekarzem rodzinnym), czy w takim wypadku NFZ umożliwia korzystanie z usług lekarza POZ na koszt NFZ w okresie pomiędzy (opłacanymi z własnych środków pacjenta) wizytami u lekarza specjalisty celem wydania skierowań na badania laboratoryjne i recept i czy lekarz POZ ma obowiązek realizować uprawnienie pacjenta, tzn. wydawać skierowania na badania laboratoryjne (jakie i jak często), czy też w takim wypadku pacjent ma najpierw odbyć niepotrzebną (płatną ze środków NFZ) wizytę u lekarza POZ celem uzyskania skierowania do lekarza specjalisty [...] finansowanego przez NFZ, by dopiero od niego uzyskać skierowanie do badań laboratoryjnych, a następnie odbyć u niego ponowną (znowu płatną przez NFZ) celem uzyskania recepty, 5. co powinien zrobić pacjent, jeżeli kończą mu się stale przyjmowane leki lub z wyników badań laboratoryjnych wynika, że należy skonsultować z lekarzem konieczność zmiany ich dawki, a możliwy termin wizyty u lekarza finansowanego przez NFZ jest odległy? Czy wówczas należy finansować wizytę z własnych środków i wystąpić do NFZ o refundację, czy NFZ sfinansuje (w części lub całości) koszt tej wizyty, 6. jeżeli ogólny wniosek z odpowiedzi na pytania powyżej będzie taki, że pacjent – aby uzyskać we właściwym czasie dostęp do prostych, opisanych wyżej świadczeń zdrowotnych – musi za każdym razem opłacać te świadczenia z własnych środków – to czy możliwa jest częściowo lub całkowita refundacja poniesionych wydatków i w jakim trybie, czy pacjentowi przysługuje od Rzeczypospolitej Polskiej prawo żądania zwrotu całości lub części opłacanej składki na ubezpieczenie zdrowotne, w związku z niemożnością uzyskania świadczeń, na uzyskanie których składka jest przeznaczona. R. U. zwrócił się o udzielenie informacji na piśmie. W dniu [...] października 2011 r. organ przesłał drogą e-mailową odpowiedź, w której wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), świadczeniobiorcy mają prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności. O procesie diagnostyczno-leczniczym decyduje lekarz, lekarz specjalista, posiadający umowę z NFZ, decyduje jakie badania są potrzebne do oceny stanu zdrowia. Wydając skierowanie na badanie lekarz jest obowiązany wskazać, gdzie można wykonać je bezpłatnie. Szczegółowe uregulowanie znajduje się w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 139, poz. 1139 ze zm.) oraz zarządzeniu Prezesa NFZ nr 72/2009/DSOZ (ze zm.). Recepta może stanowić wyłącznie wynik porady lekarskiej, w czasie której przeprowadzono badanie pacjenta, co musi znaleźć wyraz w dokumentacji medycznej. Paragraf 12 rozporządzenia reguluje kwestie związane z leczeniem przez lekarza specjalistę. Lekarz podstawowej opieki zdrowotnej może wystawiać recepty na podstawie listy wystawionej raz do roku przez lekarza specjalistę. Również wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do rozliczenia się Narodowego Funduszu Zdrowia bezpośrednio z ubezpieczonym (art. 132 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Organ wskazał strony, na których znajduje się pełny tekst ustawy oraz innych pomocnych aktów prawnych. W dniu 30 września 2011 r. R. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia w W., w której wniósł o nakazanie organowi dokonanie czynności w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreślił między innymi, że organ nie udzielił informacji na wszystkie pytania oraz, że wnioskował o udzielenie mu informacji na piśmie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wszystkie żądane informacje są powszechnie dostępne na stronach internetowych, a także na stronie internetowej Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udostępnienia informacji. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości że Narodowy Fundusz Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wskazać należy, że żądana przez R. U. informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanominizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Podkreślić również należy, że organ ma obowiązek udzielić informacji we wnioskowanej formie. W ocenie Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem - wniosek dotyczył udzielenia informacji w formie pisemnej a nie e-mailowej - ani też nie wydał decyzji odmownej, organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2011 r., bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.