II SA/Kr 1732/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. znak: [...] prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn Budowa budynku gospodarczo - składowego (przechowywanie i remonty bieżące [...] i [...]) na działce nr "1", "2’ (obr [...]) przy ul. [...] w K.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze. zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, póz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, póz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego prowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, że sprawa przedmiotowej inwestycji była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzjami z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. [...] oraz z dnia 3 sierpnia 2009 r. sygn. [...] uchyliło uprzednio wydane decyzje Prezydenta Miasta K., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ szczegółowo opisał postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, wskazał na zarzuty organu odwoławczego oraz wyjaśnił w jaki sposób postępowanie zostało skorygowane pod kątem wytycznych zawartych w decyzji Kolegium. Dalej organ l instancji odniósł się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania. Organ l instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Odwołanie od tej decyzji wniosła T. M. wyrażając swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji, jednocześnie wskazując, że zaistniała na działce samowola budowlana i tak już naruszyła interesy osób trzecich. Odwołanie wniósł również T. R. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 lit. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że warunek określony w tym przepisie został spełniony, w sytuacji gdy żadna z działek sąsiednich, dostępne z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i kształtowania zabudowy. Naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie funkcji zabudowy istniejącej i zabudowy wnioskowanej jako kontynuacji zabudowy istniejącej, wadliwe określenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z nieprawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 9 listopada 2010 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań Kolegium. W obecnie rozpatrywanej sprawie organ l instancji wyeliminował uchybienia wskazane przez organ odwoławczy w poprzednio wydanych decyzjach. W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie, a następnie uzupełniona zgodnie z wskazaniami Kolegium analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 w/w rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry zabudowy. W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy parametry zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy tj. zabudowy na działce nr "3". W decyzji organu l instancji wyjaśniono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna, a także budynki mieszkalne jednorodzinne pod adresami których wpisana jest działalność gospodarcza (co wcale nie oznacza, że mają one charakter usługowy jak twierdzi odwołujący). Linia zabudowy ustalona została jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr "4", a wyznaczenie tej linii jest jednoznaczne z utrzymaniem istniejącej linii zabudowy na działce nr "1". Linia wyznaczona została na podstawie § 4 rozporządzenia. W sporządzonej analizie wyjaśniono, że wnioskowana inwestycja położona jest w drugiej linii zabudowy ul. [...], gdzie budynki oddalone są od granicy działki drogowej od ok. 26 m. do ok. 29 m. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie do 26%, wyjaśniając jednocześnie, że jest to średni wskaźnik z obszaru analizowanego, charakterystyczny dla tej części miasta. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowy parametr został nie został ustalony na zasadzie odstępstwa, ale jako średnia z obszaru analizowanego. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie do 35%.,Szerokość elewacji frontowej ustalono na 8 m, dostosowując ten wskaźnik do średniej występującej w obszarze. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych (garażowych) w obszarze analizowanym wynosi od. ok. 5 m do 9 m, a średnia szerokość budynków gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi 6,5 m +/- 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 5 m do kalenicy. Jednocześnie w załączniku nr 3 do decyzji i zawartego tam uzasadnienia dla tak ustalonego parametru organ w sposób wyczerpujący uzasadnił, iż ustalenie parametru wysokości na takim poziomie spowoduje, że planowana inwestycja całkowicie wtopi się w otaczający krajobraz, a także wykazano, że mieści się ona w parametrach obserwowanych w sąsiedztwie inwestycji. Podkreślono, że projektowana inwestycja znajduje się w oddaleniu od ul. [...], w drugiej linii zabudowy w związku z powyższym od w/w drogi widoczna będzie w dużym skrócie perspektywicznym. Pierzeje drugiej linii zabudowy zilustrowano w przekroju. W odniesieniu natomiast do geometrii dachu Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno dachy połaciowe (jedno, dwu i wielospadowe), o nachyleniu połaci od ok. 20° do 45°. Organ l instancji ustalając geometrię dachu wskazał na dach jednospadowy z kątem nachylenia ok. 20°. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że T. R. w złożonym odwołaniu w znacznej części przytoczył argumenty analogiczne jak w odwołaniu z dnia 25 marca 2009 r., do których szczegółowo odniósł się uprzednio orzekający skład Kolegium uznając je za bezzasadne, a Kolegium w obecnym składzie podziela w tym zakresie wyrażoną w decyzji z dnia 3 sierpnia 2009 r. argumentację. W ocenie Kolegium, można podzielić stanowisko organu l instancji, że wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren, a zrealizowanie inwestycji nie spowoduje wprowadzenia elementu obcego. Na końcu Kolegium wskazało, że sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak należytych ustaleń niezbędnych do oceny oraz rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim nie zajęcie w ogóle przez organ II instancji stanowiska merytorycznego w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do przedłożonych przez odwołującego dowodów, w tym dokumentacji fotograficznej związanej z przedmiotem decyzji, dokumentów z ewidencji działalności gospodarczej, wykresów i map mających znaczenie dla analizy urbanistyczno - architektonicznej, skutkiem czego mogło być wydanie błędnej decyzji, naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie odwołania T. M., a jedynie zaznaczenie w decyzji, iż takie odwołanie zostało złożone, bez powiadomienia choćby o sposobie załatwienia podniesionych przez w/w zarzutów, naruszenie art. 80 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do rzetelnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taka ocena nie miała miejsca, naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom tego przepisu, w tym szczególnie uzasadnienia faktycznego ze wskazaniem, dlaczego dowodom przedstawionym przez stronę w odwołaniu organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co czyni zaskarżoną decyzję w sposób ewidentny wadliwą, a tym samym naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad praworządności i obowiązku uwzględniania słusznego interesu obywateli i jako konsekwencje powyższego. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych, poprzez niewłaściwą interpretacje i wadliwe zastosowanie, w tym w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż warunki określone we wskazanym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione, a także naruszenie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż decyzja organu l instancji jest niezgodna z wnioskiem wnioskodawcy postępowania z dnia 27 kwietnia 2005 r. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, że na terenie działki "3" zlokalizowany jest budynek mieszkalny z garażem wbudowanym w bryłę budynku, natomiast żaden inny obiekt budowlanym tożsamy z wnioskowanym budynkiem gospodarczo-składowym na przechowywanie [...] i [...] nie istnieje. Skarżący wskazał, że to właśnie działka "3" przyjęta została do analizy, podczas gdy nie znajduje się na niej budynek gospodarczo-składowy, a zatem brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej działki spełniającej łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał także na niewłaściwe określenie szerokości elewacji frontowej, bowiem organ l instancji zezwolił w istocie na zabudowę o szerokości 28 metrów na działce o szerokości 30 metrów, co przekracza wskazane w analizie szerokości elewacji frontowych innych obiektów. Również nieprawidłowo został wyznaczony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla łącznej powierzchni działek "1" i "2". Ponadto w analizie urbanistyczno-architektonicznej brakuje oceny powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej działce, co jest spowodowane zdaniem skarżącego tym, iż na obszarze planowanej zabudowy, a także na działce "1" praktycznie nie ma powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący zarzucił także, że poprzez wyznaczenie w decyzji linii zabudowy i szerokości nowej zabudowy organ zezwoli na dopuszczenie bez jakiejkolwiek analizy urbanistycznej na realizację planowanej inwestycji w granicy działki drogowej nr "5". Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy podlegającego na odmowie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na brak podstaw ustawowych, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, postanowieniem sądu z dnia 20 maja 2011 r. postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestników postępowania J. J. i W. S.. Z nadesłanego w dniu 11 kwietnia 20011 r. odpisów zupełnych aktu zgonu wskazanych wyżej uczestników wynika, iż zmarli oni w dniu [...] października 2007 r. (J. J.) tj. w trakcie postępowania administracyjnego i [...] sierpnia 2003 r. (W. S.) tj. przed wszczęciem postępowania. Postanowieniem sądu z dnia 17 listopada 2011 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte. W tej sytuacji skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Okolicznością bezsporną jest, że kwestionowana decyzja (jak i decyzja ją poprzedzająca) została wydana w postępowaniu gdzie jako strony były traktowane nieżyjący W. S. i J. J. który zmarł w trakcie postępowania przed organem l instancji a przed orzeczeniem organu odwoławczego. Osobom tym nie mógł przysługiwać przymiot strony w toczącym się postępowaniu, bowiem z chwilą śmierci utraciły ona zdolność prawną, a w konsekwencji zdolność procesową. Jednocześnie jak wynika z załączonych do akt administracyjnych wypisów z rejestru gruntów byli oni właścicielami działek które bezpośrednio sąsiadują z terenem przyszłej inwestycji. Organy administracji obu instancji nie ustaliły aktualnych właścicieli tych nieruchomości (spadkobierców zmarłych) i nie powiadomiły ich o toczących się postępowaniu umożliwiając tym samym ich czynny w nim udział na prawach stron. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyny wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 k.p.a. Zgodnie z § 1 pkt 4 tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mając na uwadze dyspozycję powołanego przepisu i stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą wznowieniem postępowania. Wskazać przy tym należy, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych, niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Stwierdzając brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest uchylenie decyzji organów administracji obu instancji, celem przeprowadzenia ponownego postępowania z zachowaniem wymogów formalnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem ustalić i zawiadomić następców prawych zmarłych uczestników postępowania i kontynuować postępowanie z ich udziałem. Kończąc rozważania dodać należy, że co do zasady, z uwagi na okoliczność powodującą uwzględnienie skargi, przedwczesne jest wyrażanie przez sąd stanowiska co do meritum rozstrzygnięcia, albowiem poglądami tymi organ byłby związany, natomiast wyrażone byłyby one w sytuacji kiedy w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie strony. Tym niemniej sąd za celowe uważa zwrócić uwagę organów administracji na kwestię zbliżenia przyszłej inwestycji do działki sąsiedniej także w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. Często spotykanym stanowiskiem organów prowadzących to postępowanie jest niedostrzeganie problemu zbliżenia przyszłej inwestycji dla której ustalają warunku zabudowy z działką sąsiednią - z uwagi na to, iż problem ten powinien być przedmiotem rozważań na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (jego częścią jest badanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi). Ze stanowiskiem tym nie sposób do końca się zgodzić. Otóż w sytuacji, kiedy przyszła inwestycja może zbliżyć się do działki sąsiedniej na odległości mniejsze niż wynika to z ogólnych założeń Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 Nr75 póz. 690) tj. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek kwestią tą się zająć. Wskazać tu bowiem należy, iż zgodnie z dyspozycją § 12 ust 2 w/w rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozporządzenie zatem z jednej strony udziela organowi kompetencji do dokonywania ustaleń w tym przedmiocie a z drugiej przesądza, iż ustalenia dokonane w tym zakresie tj. ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji której parametry (głównie chodzi tu o szerokość elewacji frontowej) dopuszczają jej zbliżenie na odległości mniejsze niż wynika to z zapisów zamieszczonych w § 12 ust 1 w/w rozporządzenia są dla organów administracji architektoniczno-budowlanej prowadzących postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wiążące. Na okoliczności te (nadmiernego zbliżenia przyszłej inwestycji do działki sąsiedniej) zwracał organom uwagę skarżący w składanych pismach, problem ten jednak nie był przedmiotem głębszych rozważań organów prowadzących postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.