II SA/Kr 1655/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz M.M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1655/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]) Starosta T. , działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 127 § l i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M.M. i D.S. za nieruchomość zajętą pod fragment drogi gminnej - ulicy [...] w Z. , oznaczony jako działka ewidencyjna nr 1 obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał co następuje: Wnioskiem z dnia 4 marca 2009 roku M.M. działając w imieniu własnym i D.S. wystąpiła do Starosty T. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną, oznaczony jako działka ewid. [...] obręb [...] w Z Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. (znak: [...]) Wojewoda orzekł, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasto Z. nabyła z mocy prawa własność działek ewidencyjnych nr [...] , [...] , [...] obręb [...] , o łącznej powierzchni 0,0263 ha, zajętych pod fragment ulicy [...]. Wojewoda ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. w/w działki stanowiły własność M.M. w 1/2 części i D.S. w 1/8 części. Zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W złożonym w dniu 18 sierpnia 2005 roku wniosku M.M. domagała się ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] i[...]. Sprawa wszczęta tym wnioskiem zarejestrowana została pod znakiem [...] i zakończona została ostateczną decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 roku, którą ustalono odszkodowanie za działkę [...] powstałą z działki nr [...] i[...] powstałą z działki [...]. Tym samym organ uznał, że wniosek z dnia 4 marca 2009 roku dotyczący działki ewidencyjnej nr [...], powstałej z działki [...], złożony po upływie ustawowego terminu, zainicjował nowe postępowanie albowiem był rozszerzeniem wniosku z dnia 18 sierpnia 2005 roku o inną działkę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M.M. i D.S. Zarzuciły naruszenie art. 7, 9, 76 i 77 k.p.a. oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podniosły, że w 2005 r. wystąpiły z wnioskami o wypłatę odszkodowania za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne [...] i[...] , bo z aktualnej mapy ewidencyjnej (w skali 1:1000) wynikało, że zajęta pod drogę została wyłącznie działka nr [...]. Działki nr [...] stanowiły parcelę. Dopiero w 2008 r., po uzyskaniu na prywatne zlecenie projektu podziału nieruchomości, okazało się, że mapa, na podstawie której został złożony wniosek o wypłatę odszkodowania, była nieprecyzyjna. Okazało się wówczas, że pod drogę zajęto także działkę nr [...]. Dlatego wówczas został złożony wniosek doprecyzowujący wniosek pierwotny. Nieprawidłowe było nadanie wnioskowi nowej sygnatury i potraktowanie go jako odrębnej sprawy. Żaden z operatów szacunkowych, mimo upływu kolejnych 5 lat toczącego się postępowania administracyjnego, nie zawierał zaktualizowanych wyrysów z mapy, a do końca terminu składania wniosków o odszkodowanie tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Z. wydawano stronom mapy ewidencyjne wraz z opisem z błędnie naniesionym zajętym pasem drogowym. Ten fakt uniemożliwił poprawne określenie żądania zawartego w pierwotnym wniosku o wypłatę odszkodowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...]) Wojewoda działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 póz. 1071 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ odwoławczy podał, że M.M. pismem z dnia 4 marca 2009 r. "sprecyzowała" swoje żądanie w ten sposób, że wniosła o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki oznaczone nr [...] [...] i [...] . W ten sposób, zdaniem organu, M.M. wskazała na zupełnie nowy przedmiot postępowania tj. działkę nr [...]. W zakresie odszkodowania za tę działkę wniosek został złożony po zakreślonym ustawowo terminie. Wojewoda podkreślił, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Żądanie zawarte w pierwotnych wnioskach z 2005 r. było jasno sformułowane, po stronie organu administracyjnego mógł powstać obowiązek domagania się od strony sprecyzowania jego treści. Organ odwoławczy wskazał, że w razie niezręcznego lub niezrozumiałego sformułowania żądania zawartego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska zwłaszcza, że art. 73 przywołanej ustawy nie precyzuje z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania, a w szczególności nie nakazuje wnioskującemu wskazania konkretnych numerów działek zajętych pod drogę publiczną. W przedmiotowej jednak sprawie, w pierwotnie złożonym wniosku numery działek zostały precyzyjnie określone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.M. . Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 9, 76 § 1 oraz 77 k.p.a., a nadto art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 21 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi powtórzyła twierdzenia odwołania. Nadto skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. złożyła wniosek do Urzędu Wojewódzkiego o "niezwłoczne zakończenie wszelkich regulacji prawnych spoczywających na zarządcy dróg gminnych". Intencją tego pisma było żądanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...]. Brak zwrócenia się przez organ o doprecyzowanie wniosku zawartego w powołanym wyżej piśmie świadczy, zdaniem skarżącej, o naruszeniu art. 7 k.p.a., gdyż to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obejmuje on także ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez nią budzi wątpliwości. Starosta wniosek z dnia 4 marca 2008 r. błędnie uznał za nowy wniosek, zawierający odmienny przedmiot postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istotą sporu w mniejszej sprawie jest ocena, czy pismo skarżącej z dnia 4 marca 2009 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowi nowy (kolejny) wniosek skarżącej o wypłatę odszkodowania, czy też postępowanie w tym przedmiocie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z 2005 r., a pismo z dnia 4 marca 2009 r. jest uzupełnieniem wcześniej skutecznie zgłoszonego żądania odszkodowawczego. Od oceny powyższej okoliczności zależeć bowiem będzie dopuszczalność ustalenia i wypłaty skarżącej odszkodowania, także za działkę nr 1. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że we wniosku z 18 sierpnia 2005 r. M.M. domagała się odszkodowania za zajęte pod drogę nr działki [...] i [...]. Bezsporne w sprawie jest także, iż pod drogę publiczną zajęta została także w należąca w części do skarżącej działka nr 1 . Ze znajdującej się w aktach kopii mapy – projektu podziału działek wynika, że działka nr [...] stanowi zasadniczy pas drogi, przylegająca do niej działka [...] – to parcela, na której znajduje się budynek mieszkalny, a działka [...] biegnąca wzdłuż działki nr [...] to pas drogi dojazdowej prostopadły do "drogi" [...] Wydzielona z działki nr [...] działka [...] to fragment (pas) owej drogi dojazdowej zajęty pod drogę publiczną, stanowiący "ciąg dalszy" działki nr [...] będącej z kolei pasem zajętym pod drogę z działki nr [...]. Z powyżej przedstawionych okoliczności, jak i stanu prawnego, wynikają dla sprawy określone konsekwencje. Mianowicie, skoro cytowany przez organ przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872) stanowi, że z dniem 1 stycznia 1999 r. przechodzi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomość zajęta pod drogę publiczną i jednocześnie wymaga ten przepis, by poprzedni właściciel tej nieruchomości w ustawowo określonym terminie złożył wniosek o odszkodowanie, to uznać należy, że z chwilą złożenia tego wniosku obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest dokładne i precyzyjne ustalenie jego przedmiotu, to jest ustalenie, jaką nieruchomość (jej część) zajętą pod drogę publiczną utracił właściciel, jaka jest jej powierzchnia i jakie należy się z tego tytułu odszkodowanie. W opisanej sytuacji nie do zaakceptowania jest przyjęte przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowisko, że wskazanie we wniosku numerów działek determinuje ograniczenie przedmiot i zakres postępowania do tych tylko działek. Należy bowiem podkreślić, iż wniosek złożony przez właściciela, który utracił własność nieruchomości, jedynie inicjuje postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wynik zaś tego postępowania uzależniony jest od przeprowadzonych w sprawie przez organ czynności i poczynionych ustaleń. Powyższy konkluzja wynika z tego, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy jest postępowaniem administracyjnym, w którym zastosowanie mają m.in. art. 7 i art. 77 kpa. Przepisy te mówią zaś, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe jednoznacznie przesądza o tym, iż organ administracji publicznej w postępowaniu, w którym orzeka o należnym stronie odszkodowaniu za pozbawienie jej własności nieruchomości, nie możne poprzestać wyłącznie na literalnym odczytaniu złożonego przez stronę wniosku, tylko winien rzetelnie i skrupulatnie ustalić stan faktyczny sprawy. Dbałość organu o prawidłowe określenie przedmiotu postępowania nie jest kwestią li tylko literalnego odczytania wniosku strony. Przepis art. 73 ustawy posługuje się terminem "nieruchomości", a nie pojęciem "działki". Dla skuteczności wniosku o wypłatę odszkodowania nie jest niezbędne wskazywanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki lecz wystarczy ogólniejsze określenie nieruchomości (jej części), która została zajęta pod drogę. Wystarczające w tym zakresie jest np. wskazanie księgi wieczystej, w której nieruchomość ta jest zapisana lub podanie nazwy ulicy (drogi) wybudowanej na tej nieruchomości. Taką informację zawierał pierwotny wniosek skarżącej z 2005 r. Jego treść powinna prowadzić do ustalenia całego pasa gruntu zajętego pod drogę. W przeciwnym wypadku z nieuzasadnionych i pozbawionych podstaw w przepisach względów uprzywilejowane byłyby te osoby, które wnioski swoje w przedmiocie odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości formułowały ogólnie, tj. bez wskazywania konkretnych numerów działek, czy też ich powierzchni. Z działek będących współwłasnością skarżącej o dawnych numerach [...] ,[...], [...] zajęto pod drogę grunt stanowiący faktycznie jedną całość, składający się z dziełek [...] [...] i[...] . Organ nie miał wątpliwości, że – choć we wniosku wskazano działki [...] [...] – to w istocie przedmiotem rozstrzygnięcia mogą być działki [...] [...]. Nie uznał więc w tym wypadku, że jest wnioskiem związany i orzekł o odszkodowaniu za działki, które w istocie we wniosku nie zostały wymienione. Nie ma wątpliwości, że działanie to było prawidłowe. W jego kontekście jednak nie można uznać za prawidłowe wykluczenie z rozstrzygnięcia jednego fragmentu zajętej pod drogę nieruchomości tj. działki 1 Nie było w związku z tym podstaw do traktowania pisma skarżącej z dnia 4 marca 2009 r. jako żądania wszczynającego postępowanie o odszkodowanie za inną nieruchomość, tym bardziej, że wówczas jeszcze nie było zakończone postępowanie wszczęte wnioskiem z 2005 r., a sama skarżąca wyraźnie wskazała, ze jedynie "doprecyzowuje" swój pierwotny wniosek. Przyjąć należało, że wnioskiem z 2005 r. objęta była także działka 1. Skoro podjęta już decyzja o ustaleniu odszkodowania dotyczy tylko działek [...] [...], kwestia odszkodowania za działkę 1 pozostaje nadal nierozstrzygnięta. Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt l lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.