I SA/Kr 2130/11

Sygn. akt I SA/Kr 2130/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r., sprawy ze skargi A. K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 19 października 2011r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że wymienione w pkt I decyzje nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku, III. zasądza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych). Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2011r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej: "u.s.u.s."), utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 30 sierpnia 2011r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu A.K., umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego. Pismem z dnia 30 czerwca 2011r. skarżący zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w ramach pomocy de minimis), które powstało w związku z prowadzeniem przez skarżącego działalności gospodarczej. Skarżący umotywował swój wniosek trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Wskazał, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże posiada znaczne zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, które powstało z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, że zdiagnozowano u niego stwardnienie rozsiane, jak również ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności zatem nie kwalifikuje się do podjęcia zatrudnienia. Skarżący zaznaczył, że musi zaopatrywać się w kosztowne przedmioty ortopedyczne, które są niezbędne dla egzystencji w jego stadium choroby. Jedynymi źródłami jego utrzymania są alimenty wypłacane przez żonę w wysokości 300 zł miesięcznie, orzeczony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. zasiłek stały, przyznany bezterminowo w kwocie 177 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Skarżący oświadczył, że jest współwłaścicielem nieruchomości w której zamieszkuje oraz że nie otrzymał żadnej pomocy publicznej, a także pomocy publicznej innej niż de minimis. Na podstawie materiałów i dowodów znajdujących się w aktach sprawy i po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 30 sierpnia 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której należności ZUS zostały zabezpieczone hipotecznie i co do której zostały podjęte czynności egzekucyjne, brak jest podstaw do uznania, że występuje całkowita nieściągalność, a tym samym nie jest możliwe umorzenie zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie przyznano, że stan zdrowia skarżącego oraz jego niskie dochody nie pozwolą mu na spłatę istniejącego zadłużenia. Nie mniej jednak zdaniem organu mimo spełnienia przez skarżącego przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wniosek o umorzenie nie może być też pozytywnie rozpatrzony. Na uzasadnienie organ podał, że umorzenie wskazanej części zadłużenia nie wpłynie na poprawę sytuacji skarżącego. Ponadto zauważono, że skarżący mimo wysokiej kwoty zadłużenia nie podejmował jakichkolwiek prób rozwiązania problemu zadłużenia, a taka postawa zdaniem organu nie zasługuje na aprobatę. Skarżący złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zakwestionował prawidłowość dokonanej przez organ oceny przedstawionych okoliczności i powtórzył okoliczności, na które powołał się we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Dodał, że egzekucja należności przez ZUS uniemożliwi mu zaspokojenie odstawowych potrzeb życiowych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 19 października 2011r., utrzymano w mocy decyzję z dnia 30 sierpnia 2011r. W uzasadnieniu podzielono argumentację organu pierwszej instancji. Podkreślono, że umorzenie należności z tytułu składek następuje w ramach uznania administracyjnego i ma charakter wyjątkowy. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, zatem istnieje możliwość przymusowego dochodzenia należności, dlatego też umorzenie zdaniem organu byłoby przedwczesne. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dość wnikliwe rozpoznanie przez organ okoliczności przedstawionych we wniosku. Skarżący podniósł też, że decyzja narusza art. 5 Kodeksu cywilnego. W skardze skarżący powtórzył okoliczności podnoszone w toku postępowania, dotyczące złego stanu zdrowia i złej sytuacji materialnej. Skarżący dodał, że uznaniowy charakter przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Zdaniem skarżącego ZUS nie przeprowadził dokładnego postępowania dowodowego i nie zbadał szczegółowo stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł też, że nie poddano analizie finansowej skutków zaskarżonej decyzji na jego sytuację bytową. Ponadto nie dokonano oceny czy trudności finansowe skarżącego mają charakter trwały, czy okresowy, a także czy w ogóle możliwa jest poprawa sytuacji finansowej skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Należy podkreślić, iż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne znajduje podstawę prawną w u.s.u.s. oraz w cyt. wyżej rozporządzeniu. Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności, albo, w odniesieniu wyłącznie do ubezpieczonych będących płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przypadki, których stwierdzenie może uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych przez ZUS określa rozporządzenie w § 3. ust. 1. Zgodnie z jego treścią ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Decyzje wydawane na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. mają uznaniowy charakter, co potwierdza treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004r. (sygn. akt III UZP 6/04, OSNP 2004/16/285 ), w której stwierdzono, iż przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzących w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może lecz nie musi umorzyć zaległości. Podobnie wypowiadał się też Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GSK 141/07 ), a także inne sądy administracyjne np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2427/06 ). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta - Prawo administracyjne, PWN Warszawa 1984 ). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowania jest m.in. przy użyciu wyrażenia "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny, tzn. wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma takiego obowiązku, to żądania nie uwzględnia się przy jednoczesnym braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek takiego działania. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a., wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczeniowych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności, wskazujące na ciężkie skutki materialne spłaty zadłużenia. W przedmiotowej sprawie organy rozstrzygając sprawę powinny dostrzec, iż wniosek o umorzenie skarżący oparł nie tylko na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 3rozporządzenia, ale także na § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tymczasem orzekające w sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnych kosztów utrzymania skarżącego (wydatki na jedzenie, ubranie, utrzymanie domu, koszty leczenia). Nie zbadano, czy sytuacja finansowa w jakiej znajduje się skarżący – także w kontekście jego stanu zdrowia - ma charakter przejściowy i rokuje poprawę, czy też jest to stan zmierzający ku pogorszeniu. Tym samym nie rozważono sytuacji skarżącego pod kątem ewentualnej możliwości podjęcia spłaty zadłużenia względem ZUS. Głównym argumentem organu uzasadniającym zapadłe rozstrzygnięcie była okoliczność, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, na której została ustanowiona hipoteka celem zabezpieczenia należności ZUS, a zatem istnieje majątek, z którego może dojść do skutecznego zaspokojenia wierzyciela. Jednakże organ nie wziął pod uwagę, że pozbawienie skarżącego nieruchomości, w której zamieszkuje spowoduje konieczność sięgnięcia przez niego do środków pomocy publicznej, co jest sprzeczne zarówno z interesem publicznym jak i słusznym interesem skarżącego. Orzekający Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06, zgodnie z którym interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżący w niniejszej sprawie obecnie utrzymuje się ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży mieszkania, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Ponadto poważne zastrzeżenia Sądu budzi argumentacja organu, z której wynika, że wobec faktu, iż względem nieruchomości skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne z wniosku wierzyciela innego niż ZUS, umorzenie należności z tytułu składek nie stanowiłoby jakiejkolwiek korzyści dla dłużnika. Organ stwierdził również (w decyzji I instancji), że umorzenie wskazanej części zadłużenia nie wpłynie w jakikolwiek sposób na poprawę sytuacji zobowiązanego. W ocenie Sądu takie wnioski wynikają z braku kompleksowego rozważenia sprawy, co jest bezwzględnie wymagane nawet przy wydaniu decyzji o charakterze uznaniowym. Zdaniem Sądu, przy wydaniu rozstrzygnięcia organ w swej ocenie nie uwzględnił charakteru choroby na jaką cierpi skarżący, tj. stwardnienia rozsianego. Stan zdrowia skarżącego wymaga stałego leczenia, dostosowania mieszkania do potrzeb chorego oraz zakupu licznych przedmiotów zaopatrzenia medycznego. To z kolei wiąże się z kosztami. Ponadto skarżący nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, a wręcz wymaga opieki ze strony innych osób i instytucji. W ocenie Sądu okoliczności te świadczą, że skarżący znajduje się w takiej sytuacji, że opłacenie należności z tytułu składek spowodowałoby pozbawienie skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym miejscu podkreślić należy, że co prawda ustawodawca pozostawił organowi pewną swobodę w zakresie umarzania zaległości z tytułu składek w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, jednakże nigdy nie może być to decyzja dowolna. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wskazał przekonywujących argumentów świadczących o zasadności podjętej decyzji. Uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 884/08, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 2617/04). Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią dokonaną wykładnię prawa i na podstawie dokonanych w toku postępowania ustaleń rozważą istnienie okoliczności, o których mowa w przepisie art. 28a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a.