II SAB/Wa 26/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Waldemar Śledzik, Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpatrzenia wniosku S. K. z [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia: a) załączników do wniosku inwestora Urzędu Miasta W. z dnia 14 grudnia 2005 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie Hali Widowiskowo Sportowej U. Centrum Sportu i Rekreacji, b) oświadczeń złożonych przez inwestora lub w jego imieniu, c) dokumentów kontroli obiektu Hali Widowiskowo Sportowej U. Centrum Sportu i Rekreacji z dnia 27 grudnia 2005 r., - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. nie stwierdza aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania. W dniu [...] grudnia 2011 r. S. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie dokumentów sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie Hali Widowiskowo - Sportowej U. Centrum Sportu i Rekreacji, w tym w szczególności udostępnienie wniosku inwestora, tj. Urzędu Miasta W. z dnia 14 grudnia 2005 r. wraz z załącznikami, oświadczeń złożonych przez inwestora lub w jego imieniu oraz dokumentu z kontroli obiektu, która została przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w dniu 27 grudnia 2005 r. S. K. zwrócił się o udostępnienie ww. dokumentów poprzez niezwłoczne umożliwienie mu wglądu do całości akt przedmiotowej sprawy wraz z możliwością otrzymania fotokopii dokumentów. Wobec nieudzielania żądanych informacji, skarżący w dniu [...] grudnia 2011 r. wniósł do organu pismo zatytułowane: "Wezwanie do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej" wskazując, że w dniu [...] grudnia 2011 r. upływa ustawowy czternastodniowy termin na udostępnienie mu informacji publicznej. W dniu 5 stycznia 2012 r. S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku poprzez udostępnienie mu wnioskowanej informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż informacja o udostępnienie której wniósł do organu ma charakter informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, powinna być udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek skarżącego do dnia wniesienia skargi pozostał bez odpowiedzi, a zatem organ pozostaje w zwłoce w jego załatwieniu. Zdaniem skarżącego postępowanie takie rażąco narusza prawo, co uzasadnia wydanie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż w dniu [...] stycznia 2012 r. wniosek skarżącego został rozpatrzony, bowiem przekazano skarżącemu kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie Hali Widowiskowo – Sportowej UCSiR. Ponadto poinformowano, że przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. przesłano skarżącemu kopię wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu z dnia 14 grudnia 2005 r., informując jednocześnie, że załączniki złożone wraz z powyższym wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie a także oświadczenia składane przez inwestora lub w jego imieniu oraz dokument z kontroli obiektu, która została przeprowadzona w dniu 27 grudnia 2005 r., nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], oceniana w świetle powyższych kryteriów, zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub – wprawdzie – prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zaś żądane przez skarżącego informacje, tj. dokumenty sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz dokumenty z kontroli obiektu, mają charakter informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organ udostępnił skarżącemu część żądanych informacji – przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. przekazano skarżącemu kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie Hali Widowiskowo – Sportowej UCSiR a przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. przesłano skarżącemu kopię wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu z dnia 14 grudnia 2005 r. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 K.p.a. i przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego. Organ stwierdził jednak, że w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udostępnienia całości akt sprawy winien rozważyć, które z dokumentów znajdujących się w tych aktach, mieszczą się w definicji informacji publicznej. Organ uznał, że załączniki złożone wraz z wnioskiem inwestora o pozwolenie na użytkowanie, oświadczenia składane w imieniu inwestora oraz dokument z kontroli obiektu, która została przeprowadzona w dniu 27 grudnia 2005 r., nie są informacją publiczną. Odnosząc się do powyższego należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż jak już wyżej była o tym mowa, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji publicznej służy – z zastrzeżeniem art. 5 - "każdemu" czyli każdej osobie fizycznej lub prawnej. Ustawa ta zatem nie określa podmiotowych ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie wyraźnie należy odróżnić regulację wskazanej ustawy od określonych przepisami art. 73 k.p.a. zasad zapewnienia dostępu do akt administracyjnych sprawy, które mają zastosowanie wyłącznie do uczestników, tj. stron danego postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zatem utożsamiać (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Nie jest wyłączone zatem uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wnioskodawca S. K., nie był stroną postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie Hali Widowiskowo – Sportowej U. Centrum Sportu i Rekreacji, tym samym nie mógł skorzystać z uprawnień określonych dyspozycją art. 73 i art. 74 k.p.a., natomiast swój wniosek oparł na treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie podziela oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], że akta postępowania administracyjnego nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Wśród spraw, o których informacje podlegają udostępnieniu, w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawodawca wymienia m. in. informacje publiczne dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a więc organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a także dane publiczne obejmujące m. in: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Wskazuje się przy tym na przykład, iż akta sprawy administracyjnej zawierające wniosek o ustalenie warunków na budowę oraz inną dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2009 r., IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOIS). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał jednakże, iż nawet rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udostępnienia – w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy kpa. Stanowi o tym wprost art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej może zapaść wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną, a organ odmawia jej udzielenia z określonych powodów. Natomiast w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwą formą załatwienia wniosku jest pismo informujące o niemożności udzielenia żądanej informacji. Wówczas, w tym zakresie nie można mówić o bezczynności organu. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza bowiem niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, a także wtedy, gdy nie powiadamia on o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10, Lex nr 620012). Przez bezczynność należy rozumieć również sytuację, gdy organ niezasadnie uznawszy, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej odmawia wnioskodawcy żądanych informacji. Wynika to z okoliczności, iż działając w błędnym przeświadczeniu o charakterze danej informacji, w istocie nie czyni on zadość obowiązkom określonym w ww. ustawie. W ocenie Sądu stosując wyżej opisane zasady dostępu do informacji publicznej w zakresie akt postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest dokonać kwalifikacji złożonego wniosku, w tym ocenić, które z żądanych dokumentów dotyczą informacji publicznej, to jest stanowią dokumenty urzędowe lub inne nośniki informacji o działaniu władzy publicznej, jaką w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie sprawuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie ustawą określonych kompetencji. Dopiero w takiej sytuacji organ mógłby rozważyć, co do której informacji należy zapewnić skarżącemu dostęp. Ponadto organ obciąża również obowiązek badania czy nie zaistniały ustawowe przeszkody do udzielenia żądanej informacji, w całości albo w części, o których mowa w art. 5 powołanej ustawy. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był dokonać określonej czynności materialno– technicznej udzielając dostępu do informacji albo, stosownie do przepisów art. 14, 16 i 22 cytowanej ustawy, wydać decyzję odmowną, względnie udzielić pisemnej odpowiedzi. Tymczasem organ nie dokonał żadnej z takich czynności. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę, że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ część informacji udostępnił (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu), w pozostałym zakresie (załączniki złożone z wnioskiem inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, oświadczenia składane w imieniu inwestora oraz dokument z kontroli obiektu, która została przeprowadzona w dniu 27 grudnia 2005 r.) odmówił udostępnienia informacji stwierdzając, że nie stanowią one informacji publicznej. Z treści pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wynika jednak na jakiej konkretnie podstawie organ uznał, że część informacji o udostępnienie których wnosił skarżący, nie stanowi informacji publicznej, bowiem organ nie przestawił szczegółowej analizy swego stanowiska w tym zakresie. Zdaniem Sądu, organ postępując w wyżej opisany sposób, naruszył powołane wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Sąd, odwołując się do swoich wcześniejszych rozważań stwierdza, że akta administracyjne, mogą zawierać informacje publiczne, a tym samym brak dostępu do nich lub brak decyzji odmawiającej dostępu, stanowi o bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r., w zakresie wskazanym w sentencji, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.