II SA/Ol 124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - wznowienia postępowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wójt Gminy "[...]" ustalił, na wniosek Spółki A, lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "[...]" - wieży antenowej wraz z szafkami aparaturowymi posadowionymi u podstawy masztu - w miejscowości "[...]" przy ul. "[...]", na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", po rozpatrzeniu wniosku K. S., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]". W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Następnie swój udział w postępowaniu zgłosiła T. B., którą postanowieniem z dnia "[...]" Wójt "[...]" dopuścił do udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr "[...]" z dnia "[...]". W uzasadnieniu wyjaśnił, iż żądanie wznowienia postępowania oparto na dwóch przesłankach - z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy oraz z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. decyzję wydano bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Odnośnie pierwszej z badanych przesłanek podniósł, iż jak wynika z akt sprawy strony postępowania były zawiadamiane o każdym etapie prowadzonego postępowania w trybie przewidzianym przez przepisy art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego organ nie zgodził się z argumentacją, K. S., że pomimo wielokrotnych ogłoszeń o prowadzonym postępowaniu, w tym ogłoszeniu o wydaniu decyzji, które wywieszone było na tablicy ogłoszeń w dniach "[...]" do "[...]" wnioskodawca bez własnej winy nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Organ wskazał również, iż K. S. jest właścicielem działki nr "[...]" od dnia "[...]" a decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wydana została w dniu "[...]", zatem na etapie tego postępowania K. S. nie był właścicielem działki nr "[...]", położonej w sąsiedztwie działki nr "[...]", na której ustalono lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ nie podzielił też zarzutu, iż usytuowanie inwestycji pociągnie za sobą konieczność zmiany sposobu wykonywania przysługującego K. S. względem działki nr "[...]" prawa własności, gdyż w momencie nabycia przez wnioskodawcę nieruchomości, decyzja lokalizacyjna była już wydana i stała się ostateczna, wobec nie wniesienia od niej odwołania. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wójt wskazał, że projekt decyzji w sprawie nie wymagał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, załączonym do wniosku, grunty działki nr "[...]" stanową tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "[...]" o pow. "[...]" oraz zurbanizowane tereny niezabudowane "[...]" o pow. "[...]", zatem są to grunty wyłączone z produkcji rolnej, które nie wymagają uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz melioracji. Odniósł się również do wniosku T. B. o sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, wskazując, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną projektowany obiekt nie należy do rodzaju przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Organ stwierdził także, że zakwalifikowanie danej stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji które wymagają sporządzenia raportu zależy od ich parametrów technicznych, a inwestycja objęta decyzją do takich nie należy. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia "[...]" K. S. wniósł o jej uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ pierwszej instancji do oceny przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., z pominięciem pozostałych, a zatem nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich przyczyn wznowienia. Odwołanie wniosła również T. B., domagając się uchylenia decyzji Wójta Gminy "[...]". Zakwestionowanej decyzji zarzuciła m.in., iż nie podaje mocy instalacji radiokomunikacyjnej oraz, że brak jest dokumentu, który zwolniłby inwestora z obowiązku wykonania i przedłożenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Po rozpatrzeniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Argumentowało, iż niezasadne są zarzuty skarżącego, bowiem w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej K. S. nie był właścicielem działki nr "[...]", to nie mógł być jako strona, poinformowany o toczącym się postępowaniu i zaliczony do osób którym należy doręczyć tą decyzję. Z kolei dokonując zakupu działki nr "[...]" nabył on prawo własności w kształcie, w jakim przysługiwało ono poprzednikowi prawnemu, który decyzji lokalizacyjnej nie kwestionował. SKO podało, iż projektu decyzji nie uzgodniono z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych bowiem obowiązek takiego uzgodnienia dotyczy nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, tj. nieruchomości wykazanych w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a działka nr "[...]" taką nieruchomością nie jest. Odnosząc się do zarzutów T. B. Kolegium wyjaśniło, iż wskazane przez nią kwestie mogłyby być ewentualnie przedmiotem rozważań w toku rozpatrywania sprawy co do istoty, tj. w toku ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w trybie nadzwyczajnym. Wskazując na przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji Kolegium podniosło, iż stronami postępowania wznowionego są właściciele działki nr "[...]", inwestor oraz inne podmioty, będące właścicielami nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem, na którym inwestycja ta będzie oddziaływać. Podmioty te winny być zatem zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu. W sprawie organ nie doręczył decyzji z dnia "[...]" właścicielom działki nr "[...]". Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby postanowienie o wznowieniu postępowania, czy też decyzja kończąca to postępowania została tym osobom doręczona, a z uzyskanych informacji wynika, iż właścicielami tej nieruchomości nadal są p. S. Naruszono zatem zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a., tj. czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, a powyższego uchybienia nie można konwalidować na etapie postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" złożył inwestor – Spółka A. żądając jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 16 § 1, art. 138 § 2 oraz art. 146 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w postaci wydania decyzji uchylającej ostateczną decyzję w trybie wznowienia postępowania i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w przypadku, kiedy ponowne rozpatrzenie sprawy będzie skutkować wydaniem decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a "samo ponowne przekazanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie było możliwe" oraz art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w postaci wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ten przepis, jako wskazówki przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a niezastosowaniu go w sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie nie zaistniała druga z przesłanek określonych w tym przepisie, a mianowicie nie ma konieczności dalszego wyjaśniania sprawy, a brak doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje i postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji i postanowień, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do ich wydania. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu prowadzone było w trybie nadzwyczajnym. Organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania stwierdził, że wskazane we wniosku przyczyny wznowienia postępowania nie miały miejsca. To stanowiło podstawę do odmowy uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Po rozpoznaniu odwołań Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Jednak Kolegium z urzędu stwierdziło, że organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym pominął właścicieli działki nr "[...]" na której ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja celu publicznego oraz nie doręczał tez pism pozostałym potencjalnym uczestnikom postępowania w drodze obwieszczenia, naruszając zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. tj. czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium jest to uchybienie które nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. To stanowiło o konieczności podjęcia przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Kolegium wskazało, że w związku z zawartym w odwołaniu wnioskiem organ pierwszej instancji dodatkowo odniesie się do pozostałych podstaw wznowieniowych a to w związku ze zgłoszonym w odwołaniu wnioskiem. Z tym stanowiskiem nie zgodził się inwestor który w skardze twierdzi, że brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z tym zarzutem należy się zgodzić. W tym miejscu koniecznym jest wskazanie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania pomijając w postępowaniu wznowieniowym właścicieli gruntu pod inwestycję. Jednak spełnienie tej przesłanki nie jest wystarczające do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem musi równocześnie wystąpić druga przesłanka wskazana w cytowanym § 2, mianowicie musi zachodzić konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jednak wyżej wskazany pogląd jest nadal aktualny. Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych poprzez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" może budzić wątpliwości w praktyce. Wydaje się, że chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji nie wskazuje, że takie dodatkowe postępowanie organ pierwszej instancji ma przeprowadzić. Wójt gminy przy ponownym rozpoznaniu sprawy już z udziałem właścicieli gruntu przeznaczonego pod budowę stacji bazowej miałby się jedynie odnieść dodatkowo do pozostałych przesłanek wznowienia. Ponadto SKO uznało, że mogłoby odnieść się do tego ostatniego zagadnienia ale skoro zachodzi konieczność uchylenia decyzji to będzie to obowiązkiem Wójta Gminy. Przy czym również kolegium zauważyło, że K. S. nie podał jakichkolwiek okoliczności ani argumentów wskazujących, że takowe inne przyczyny poza już rozpoznanymi, mogłyby mieć miejsce. Jednak, zdaniem Sądu, ewentualne, choć jest to mało prawdopodobne, uzupełniające postępowanie wyjaśniające organ drugiej instancji może przeprowadzić we własnym zakresie lub zlecając je organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Nie bez znaczenia jest też to, że właściciele działki A. i M. S. choć byli uczestnikami postępowania zwykłego i postępowania wznowieniowego przed SKO oraz postępowania sądowego w żaden sposób nie sprzeciwiali się lokalizacji inwestycji na ich działce a to przede wszystkim ich miałyby dotyczyć niekorzystne według Kolegium skutki wynikające z naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ( art. 10 k.p.a.). W takich okolicznościach skutki naruszenia tej zasady mogą być naprawione w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Natomiast wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wobec zasady konieczności ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy drugiej instancji oraz wobec stojącej na przeszkodzie gramatycznej wykładni treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., nie może być przeszkodą do wydania w przedmiotowej sprawie orzeczenia ją kończącego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 lub 2 k.p.a. przez organ drugiej instancji. Reasumując zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę zastosuje się do wyżej wskazanej oceny prawnej i wyda orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać tylko należy iż organ drugiej instancji był uprawniony do wskazania że podczas ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze treść powyższego przepisu. Należy też zauważyć, że Kolegium nie stosowało tegoż przepisu bowiem nie uchyliło decyzji lokalizacyjnej czemu stoi na przeszkodzie ten przepis, lecz uchyliło decyzje odmawiającą uchylenia decyzji lokalizacyjnej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym samym ten zarzut skarżącej nie jest zasadny. Mając na uwadze powyższe względy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ) uchylił zaskarżoną decyzję a na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku. Natomiast stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1394 ze zm.) zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej koszty postępowania na które składa się poniesiony wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego i opłata skarbowa.