VIII SA/Wa 86/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P., J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących A. P., J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...], (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), w wyniku rozpoznania odwołania M.K., T. K., A. M., K. S., W. S., M.K., A. K., S. S. - lokatorów osiedla [...] w W.), działając kasacyjnie uchylił decyzję Starosty G., (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2011 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Przedmiotem decyzji była odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji z [...] czerwca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.P., J.P., (dalej: "skarżący") pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną, położonego w W. 1.2. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Z ustaleń tych wynika, że podaniem z [...] stycznia 2011 r. lokatorzy osiedla [...] w W. na zasadzie art. 145 k.p.a. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją pozwalającą skarżącym na budowę budynku mieszkalno - usługowego w W. Wnieśli o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz wnikliwą analizę dotyczącą ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot stron postępowania w niniejszej sprawie. Organ I instancji decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, powołując się na art. 149 § 3 k.p.a. Uznał bowiem, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zdaniem Starosty, termin upłynął z dniem [...] lipca 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa i jej lokatorzy zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i o decyzji pozwalającej na budowę, co wynika z potwierdzeń odbioru korespondencji pocztowej. Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie przeprowadził postępowania celem wyjaśnienia, komu przysługuje status strony. Nie ustalił, kiedy strony dowiedziały się o decyzji, której dotyczy podanie o wznowienie postępowania. Lakonicznie stwierdził, że wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu. Czyli Starosta nie zbadał przesłanek formalnych wznowienia postępowania. Dlatego zdaniem Wojewody konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej, w celu zachowania dwuinstancyjności postępowania. 2.1. Z decyzją kasacyjną Wojewody nie zgodzili się skarżący. Pismem z [...] grudnia 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji postawili jej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 64, art. 136, art. 138 § 2, art. 148 i art. 149 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji winien bowiem zastosować art. 136 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy. Decyzję Starosty uznali za prawidłową. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.1. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki do jej wyeliminowania w całości z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Wojewoda uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pominął w swoich rozważaniach stwierdzenie Starosty zawarte w decyzji z [...] lutego 2011 r., że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął z dniem [...] lipca 2010 r. Wojewoda bezpodstawnie pominął możliwość przewidzianą w art. 136 k.p.a. Nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy mają rzekome uchybienia organu I instancji. Nie wskazał okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę Starosta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przedstawił swojej wykładni tego przepisu na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewoda nie wyjaśnił, w jakim celu Starosta powinien kontynuować postępowanie dotyczące badania dopuszczalności podania o wznowienie postępowania, skoro podanie to zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności, czego konsekwencją było wydanie decyzji, o której mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wojewoda nie zakwestionował stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Jeżeli zaś podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego dla tej czynności, to zbędne było badanie przez Starostę kolejnych przesłanek pozwalających na wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania lub innego formalnego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, że organ odwoławczy dostrzega możliwość wznowienia postępowania i wydania stosownej decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. 4.2. Lektura osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na wadliwe odkodowanie przez organ odwoławczy istoty przepisów art. 138 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. Racjonalny ustawodawca dokonując nowelizacji tych przepisów postanowił usprawnić sposób prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez nałożenie na organy odwoławcze obowiązku merytorycznego rozstrzygania spraw. Czy to poprzez obowiązek działania reformatoryjnego, czy też w przypadku decyzji kasacyjnej, poprzez wskazywanie konkretnych okoliczności, które organy powinny wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy powinien rozstrzygać sprawę co do istoty (w tym reformatoryjnie). Możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przewidziana jest w sytuacjach wyjątkowych, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda nie wyjaśnił zaś, czemu służyć miało wydanie decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, organ I instancji trafnie przyjął, że z treści podania osób domagających się wznowienia postępowania wynika, iż jako podstawę swego stanowiska wskazują oni pkt 4 § 1 art. 145 k.p.a. W ramach postępowania odwoławczego Wojewoda może zaś ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w miesięcznym terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Mając na względzie zasady ekonomiki procesowej, za zbędne uznać należy badanie innych okoliczności pozwalających na wydanie decyzji (postanowienia) odmawiającej wznowienia postępowania, jeżeli wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 148 k.p.a., obligująca organ do wydania aktu przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. 5. Zarzuty skargi Sąd uznał zatem za zasadne, aczkolwiek istotne okazały się zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda obowiązany będzie zatem ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W razie potrzeby, organ ten może w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego skorzystać z możliwości, o której mowa w art. 136 k.p.a. Jeżeli podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a, to za zasadne należy uznać wydanie przez Starostę decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Jej uchylenie może nastąpić przykładowo wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego okaże się, że istnieje możliwość wydania decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. 6. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł mocą art. 200, art. 205 i art. 209 u.p.p.s.a. Do zwróconych kosztów postępowania Sąd zaliczył 200 zł tytułem solidarnie uiszczonego przez skarżących wpisu stałego od skargi, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.