II SA/Lu 84/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc -Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oddala skargę. W. K. prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] Usługi [...] w dniu 9 września 2012 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na cele zakładu usług pogrzebowych na działce nr 76 położonej we W. przy ul. D.. Decyzją z dnia [...] r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zaplanowaną rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku. W ocenie organu planowana inwestycja nie jest bowiem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tym zakresie organ wskazał, iż zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w sprawie planu miejscowego działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A.3 MN, gdzie funkcją podstawową jest zabudowa jednorodzinna, zaś jako funkcję uzupełniającą przewidziano zabudowę usługową, z dopuszczeniem możliwości realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących, jednak pod warunkiem, że przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłóci funkcji mieszkaniowej obszaru. Zdaniem organu realizacja zakładu pogrzebowego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakłóca funkcje mieszkaniowe obszaru. W jego ocenie przywołany zapis planu wskazuje na konieczność uwzględnienia zasad wolności zagospodarowania w odniesieniu do terenu większego niż działka inwestora, obejmującego wszystkie działki znajdujące się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem A.3 MN. Na obszarze tym nie ma natomiast żadnego obiektu budowlanego, gdzie dopuszcza się przechowywanie zwłok (cmentarz, szpital, kaplica, kościół lub inny dom pogrzebowy). Z opisanym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor składając odwołanie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, iż bezpodstawne jest twierdzenie, że dom pogrzebowy może być zlokalizowany tylko na cmentarzu, co potwierdza także Główny Inspektor Sanitarny. Ponadto zdaniem odwołującego usługi pogrzebowe zgodnie z przepisami nie są usługami uciążliwymi i nie oddziałują na środowisko. Są one typowymi usługami, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy funkcji MN dopuszcza adaptację istniejących obiektów na funkcje usługowe. Tym samym uznanie usług pogrzebowym, jako zakłócające funkcje mieszkalne uznać należy za uznaniowość urzędniczą. Odwołanie powyższe nie zostało uwzględnione. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszoinstancyjnego. Wojewoda w całości podzielił interpretację Starosty w zakresie ustaleń planu miejscowego, to jest o niezgodności przedmiotowego projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w uchwale Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W.. Zdaniem organu bezspornym jest, że na części przedmiotowego terenu plan dopuszcza usługi nieuciążliwe w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska (§ 6 ust. 2 uchwały) i do takich nie zalicza się usług pogrzebowych. Jednak usługi te muszą spełniać jeszcze drugą przesłankę, a mianowicie nie mogą zakłócać funkcji mieszkaniowej obszaru. Zaplanowane przedsięwzięcie składające się z sali pożegnań oraz pomieszczenia do przygotowywania zwłok z chłodnią tej przesłanki nie spełnia. Zaplanowany przez inwestora charakter usług będzie zakłócać ustaloną dla tego obszaru podstawową funkcję mieszkaniową, co wyraża się w ostrym konflikcie mieszkańców osiedla. Decyzję Wojewody zaskarżył W. K., wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. Jego zdaniem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie planu miejscowego, art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 i 8 k.p.a. Przede wszystkim zdaniem skarżącego planowana inwestycja nie narusza zapisów planu miejscowego. Zapisy tego planu nie różnicują bowiem usług jakie mogą być świadczone w tym obszarze, a w szczególności nie wyróżniają usług pogrzebowych jako szczególnego rodzaju usług, których wykonywanie wymagałoby spełnienia jakiś dodatkowych warunków. Co więcej usługi pogrzebowe nie są usługami szczególnie uciążliwymi w rozumieniu zapisów planu miejscowego. Także zdaniem skarżącego organ pominął, że wniosek w sprawie dotyczył wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, z czego wynika, że wykonanie robót ma służyć adaptacji istniejącego budynku. Odnośnie zaś adaptacji budynków istniejących plan miejscowy nie nakłada żadnych dodatkowych wymagań (§ 5 ust. 2 pkt 2 lit. g planu). Ponadto konstrukcja zapisów § 5 ust. 2 pkt 2 wskazuje, iż ze zmianą przeznaczenia części terenu mamy do czynienia tylko w sytuacji realizacji nowego zamierzenia inwestycyjnego. Do zmiany w zakresie obiektów już istniejących odnoszą się natomiast tylko zapisy o adaptacji. Zdaniem strony skarżącej nawet gdyby przyjąć, że w sprawie znajduje zastosowanie zapis § 5 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego, to i tak wykładnia tego zapisu planu jest nieprawidłowa. Nie można bowiem uznać, że świadczenie usług pogrzebowych prowadzi do zakłócenia funkcji mieszkaniowej obszaru, na co przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie narusza prawa materialnego, a także nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na cele zakładu usług pogrzebowych. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest zaś ustalenie zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został bowiem nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). W kontekście powyższego, podkreślenia wymaga, iż z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność", a zatem z woli ustawodawcy nie można w takim przypadku stosować wykładni rozszerzającej. Tak więc powyższa norma bezsprzecznie obliguje organ do dokonania oceny takiej zgodności, a negatywny wynik ustaleń co do omawianej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy orzekające w sprawie właściwie odczytały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdziły ich sprzeczność z planowaną inwestycją. W niniejszej sprawie przeznaczenie terenu działki skarżącego określa uchwała Nr XIII/139/04 Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia z 30 kwietnia 2004 r., Nr 78, poz. 1382 ze zm.). Uchwała ta jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarach nią objętych i jej ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują zaś wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że ustalenia planów miejscowych mogą zawierać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Jeżeli zatem plan miejscowy zakazuje na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z tym planem. Działka inwestora nr 76 położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), na którym obowiązuje wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i atrialna forma zabudowy. Bezspornym zatem jest, iż funkcja mieszkaniowa w określonej formie zabudowy jest funkcją podstawową tego terenu. Ta zaś okoliczność musi również być uwzględniania przy ustalaniu funkcji uzupełniającej tego terenu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż wprowadzenie na danym terenie funkcji uzupełniającej w postaci usług oznacza, iż mogą to być usługi każdego rodzaju. W niniejszej sprawie przepisem planu miejscowego, pozwalającym ustalić - w stosunku do usług - ich dopuszczalny charakter na przedmiotowym terenie jest § 5 ust. 2 pkt 2 lit. e ww. uchwały, co zasadnie wskazały rozstrzygające w sprawie organy. Zgodnie z jego treścią na analizowanym obszarze dopuszcza się przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru. Warunkiem wprowadzenia usług jest zatem to, że ich charakter nie może zakłócać funkcji mieszkaniowej terenu, która jest funkcją podstawową. W tym zakresie podnieść należy, iż wprawdzie pojęcie "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowych" jest pojęciem nieostrym, to jednak niezależnie od zastosowanej wykładni pozwala na ustalenie, jaki rodzaj działalności jest dopuszczalny na przedmiotowym terenie. Wskazać bowiem należy, iż uwzględniając wykładnię gramatyczną należy sięgnąć do wyjaśnienia rozumienia słowa "zakłócać" w języku polskim. W Słowniku Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN) przez pojęcie to rozumie się "naruszać ustalony porządek, równowagę czegoś, harmonię, ład". Bezspornym zatem jest, że planowane usługi z uwagi czy to na ich zakres czy też ich charakter nie mogą naruszać harmonii i ładu ukształtowanego istniejącą jednorodzinną zabudową mieszkaniową. W tym zaś kontekście trudno uznać, iż działalność związana z prowadzeniem zakładu usług pogrzebowych w skład którego wchodzi sala przygotowań zwłok wraz z komorą chłodniczą (celem okresowego przechowywania zwłok) oraz sala pożegnań, nie zakłóci istniejącej funkcji mieszkaniowej tego obszaru. Do odmiennych wniosków nie prowadzi również zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej (jak chcą tego skarżący wskazując, że w planie nie dokonano zróżnicowania usług). Podnieść bowiem należy, iż z zapisów planu dotyczących omawianego terenu jednoznacznie wynika, iż funkcją wiodącą na przedmiotowym terenie jest funkcja mieszkaniowa na dodatek jednorodzinna, zaś usługi mają stanowić jedynie jej uzupełnienie. Chodzi zatem o takie usługi, które w żaden sposób nie wpłyną na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. Innymi słowy dopuszczenie na przedmiotowym terenie lokalizacji działalności usługowej nie oznacza, iż może to być jakakolwiek działalność usługowa. Obiekt przeznaczony do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, przygotowywania ich do pochówku oraz do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok trudno uznać za uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie sposób uznać, aby tego rodzaju działalność pozostawała bez wpływu na standard zamieszkania. Należy przy tym podkreślić, iż uciążliwość związana z tego rodzaju działalnością nie musi oznaczać wyłącznie czynników spostrzegalnych, tj. zwiększony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisje szkodliwych związków. Uciążliwościami są bowiem również inne odczuwalne pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w szczególności w zakresie oddziaływania emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Omawiane zapisy planu chronią zaś mieszkańców przed tego typu uciążliwościami, głównie poprzez wymóg utrzymania tradycyjnej funkcji zabudowy mieszkaniowej i zakaz jej naruszania. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie można wydać decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na potrzeby zakładu usług pogrzebowych. Usługi tego typu nie mogą bowiem być lokalizowane jako zwykłe usługi na terenach gęstej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podnieść należy, iż niezasadne jest zawarte tam stanowisko, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie zapisy § 5 ust. 2 pkt 2 lit. g, a nie lit. e planu miejscowego, jak to uczyniły organy. Po pierwsze nie można uznać, iż zaplanowane zamierzenie z uwagi na zakres robót polega na adaptacji istniejącego obiektu. A po drugie, co i tak nie ma znaczenia w sprawie, również - zdaniem Sądu – zaadaptowanie budynku mieszkalnego na cele usługowe musi spełniać warunek nie powodowania zakłócenia funkcji mieszkaniowej terenu. Oznacza to, że zapisy pkt g i pkt e omawianego przepisu należy interpretować łącznie. W ocenie Sądu nie można również uznać, że warunek nie zakłócania funkcji mieszkaniowej odnosi się tylko do nowo realizowanych budynków. Pomijając bowiem nawet fakt, że zamierzenie skarżącego dotyczy w części nowo realizowanego budynku, to i tak taka wykładnia nie znajduje żadnego umocowania w zapisach planu. Na potrzeby wykładni planu nie jest tylko ważna określona tym planem harmonia architektoniczna, lecz również sposób wykorzystywania budynków, co oznacza, iż bez znaczenia jest czy budynek jest nowy, czy już istniejący lecz obecnie przebudowywany na potrzeby innego jego wykorzystania. Wreszcie przywołane w skardze orzecznictwo sadów administracyjnych nie wskazuje na wadliwość stanowiska organów. Wskazać bowiem należy, że rozstrzygające w sprawie znaczenia miały zapisy planu miejscowego. Jednakże dokonywanie wykładni tego planu na korzyść uprawnień właścicielskich mogłoby znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku pojęć niejasnych, których znaczenia prawnego nie można ustalić przy uwzględnieniu wykładni językowo-logicznej, co w sprawie nie miało miejsca. Wolność zabudowy nie oznacza bowiem dowolności w zagospodarowaniu terenu, które to ustalenia należą do organu prawodawczego gminy poprzez uchwalenie planu miejscowego. Natomiast ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego właśnie bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.