I SA/Wa 1774/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. W dniu 16 lutego 2005 r. do Starostwa W. wpłynął wniosek B. Z. i K. Z. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości gruntowe położone w gminie I., zajęte pod drogi gminne: [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 z obrębu [...], gmina I., stanowiących część osiedla I., z byłej księgi hipotecznej "[...]". Na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...], Starosta W. ustalił, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 stała się własnością Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1956 r., zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Współwłaścicielami natomiast pozostałych nieruchomości wskazanych we wniosku stron, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] z obrębu [...], gmina I., byli K. Z. i B. Z. Jak wynika bowiem z odpisu aktu notarialnego rep. nr [...] z roku 1928, sporządzonego przez notariusza M. B. w Kancelarii w W., K. R. sprzedał nieruchomość "[...]" o pow. [...] m2 [...] J. Z. Starosta W. w toku postępowania ustalił, iż [...] J. Z., występujący w dokumentach również jako [...] J. Z., jest tą samą osobą, a odmienna pisownia nazwiska wynika z tego, że dokumenty z okresu zaboru, pisane po [...], różnie były tłumaczone. Część z powyższej nieruchomości [...] J. Z. zbył następnie na rzecz osób trzecich, a jemu samemu na terenie "[...]" przysługiwało prawo własności do działek oznaczonych numerami: [...] oraz dróg dojazdowych oznaczonych [...]. Na podstawie dokumentacji archiwalnej zgromadzonej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. Starosta W. ustalił, że obecna działka ewidencyjna [...] (ul. [...]) o pow. [...] ha w niezmienionych granicach odpowiada dawnej działce "[...]" o pow. [...] ha opisanej w KW "[...]", obecna działka ewidencyjna nr [...] (ul. [...]) o pow. [...] ha w niezmienionych granicach odpowiada dawnej działce "[...]" o pow. [...] ha opisanej w KW "[...]", obecna działka ewidencyjna nr [...] (ul. [...]) o pow. [...] ha w niezmienionych granicach odpowiada dawnej działce "[...]" o pow. [...] ha opisane w KW "[...]", obecna działka ewidencyjna nr [...] (ul. [...]) o pow. [...] ha w niezmienionych granicach odpowiada dawnej działce "[...]" o pow. [...] ha opisanej w Kw "[...]". Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1995 r., sygn. akt [...] spadek po J. Z. nabyła bratanica H. B., której spadkobiercami z mocy testamentu notarialnego są B. Z. i K. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 1997 r., sygn. akt [...]). Starosta W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za powyższe nieruchomości, do czasu otrzymania ostatecznej decyzji Wojewody [...], stwierdzającej nabycie prawa własności gruntu przez gminę I. W dniu 30 stycznia 2006 r. do Starostwa W. wpłynęły ostateczne decyzje Wojewody [...] nr [...] i nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] i [...] z dnia [...] września 2005 r., potwierdzające nabycie z mocy prawa przez Gminę I. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętych pod ulice gminne, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...], gmina I. Ustała więc przyczyna zwieszenia postępowania i co za tym idzie Starosta W. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], podjął postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości drogowe. Następnie Starosta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. Z. i K. Z. w wysokości [...] zł za nieruchomości gruntowe położone w gminie I., zajęte pod część dróg gminnych – ulicę [...] w I., ozn. geod. jako działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], zobowiązując jednocześnie gminę do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., w którym wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Powyższy operat został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W celu określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uwzględnił stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., czyli na dzień wejścia w życie Przepisów wprowadzających, o czym stanowi art. 73 § 5 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Starosta W. nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2011 r. odwołanie wniosła Gmina I. Zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w związku z błędnym ustaleniem stron postępowania oraz błędnym sposobem określenia wysokości odszkodowania. Zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie art. 107 K.p.a. w zakresie braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 7, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. Gmina I. zarzucił ponadto naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez domniemanie, że B. Z. i K. Z. są stronami, którym przysługuje odszkodowanie za nieruchomości nabyte przez Gminę I. w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zdaniem gminy nastąpiło także rażące naruszenie zasad sporządzania operatu szacunkowego, który to operat został sporządzony sprzecznie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stanął na stanowisku, wbrew zarzutom odwołania, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o odszkodowaniu, w trybie art. 73 ust. 4 i 5 Przepisów wprowadzających, organ nie ustala ponownie osoby poprzedniego właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Jest bowiem związany ustaleniem w tym zakresie zawartym w decyzji wojewody, wydanej w trybie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Decyzja ta potwierdza fakt nabycia przez jeden z podmiotów publicznych prawa własności gruntu, a zarazem może stanowić podstawę do ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie. W postępowaniu prowadzonym przez wojewodę, dotyczącym potwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości, niezbędne jest wskazanie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ jest to jedna z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a zatem nie może dotyczyć sfery prawnej osoby, której w tym dniu nie przysługiwało prawo własności do tego gruntu. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że jego decyzje nr [...] i nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] i [...] z dnia [...] września 2005 r. jednoznacznie wskazały w rozdzielniku współwłaścicieli nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i decyzje te korzystają z zasady trwałości określonej w art. 16 K.p.a. Wojewoda podzielił natomiast zastrzeżenia Gminy I., co do rzetelności operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości zajętych pod drogi. Wojewoda [...] zauważył, że operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010 r. na stronie 7 w analizie i charakterystyce rynku nieruchomości dla potrzeb przedmiotowej wyceny określa rynek lokalny, jako rynek transakcji kupna sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, obszar badania powiat w., okres styczeń 2008 r. - sierpień 2009 r. Tymczasem w następnym akapicie rzeczoznawca stwierdza, że dla potrzeb wyceny określono rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, okres badania styczeń 2008 - grudzień 2009 r., obszar badania gmina I. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nie jest wiadome, z jakiego rynku pochodzą nieruchomości porównawcze. Ponadto na stronie 9 przedmiotowego operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy "uwzględniając cel wyceny do określenia wartości rynkowej lokalu zastosowano podejście porównawcze, metodą porównania parami - ze wzglądu na dostąp do danych transakcyjnych nieruchomości porównawczych", sama zaś wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona metodą korygowania ceny średniej. Ponadto na stronie 10, 11 i 12 operatu, na których określa się wartość rynkową nieruchomości, nie odnaleziono informacji dotyczącej charakterystyki rynkowej nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. W związku z tym Wojewoda zauważył, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, czego Starosta Powiatu W. nie uczynił w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, iż decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2011 r. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.). Została ona bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności z tego powodu, że sporządzony operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w sprawie. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 K.p.a. w związku z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, że występujące w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2010 r. pomyłki edytorskie tj. - wskazanie przez rzeczoznawcę w dwóch sąsiadujących ze sobą akapitach, na stronie 7 operatu, różnego zakresu i obszaru badania; oraz - wskazanie przez rzeczoznawcę na stronie 9 operatu w punkcie 7.3 innej metody badania niż faktycznie zastosowana, - nie wskazanie przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych – dyskwalifikują operat jako dowód w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że z tego powodu niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy operat mimo swojej ułomności ww. zakresie spełnia warunki określone w § 56 ust. 1 rozporządzenia i może stanowić dowód w sprawie; 2) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez nie wskazanie podstawy prawnej twierdzenia, zgodnie z którym podczas stosowania metody korygowania ceny średniej niezbędne jest podanie charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, w sytuacji gdy § 4 ust. 4 rozporządzenia nie nakłada na rzeczoznawcę takiego obowiązku. Skarżący nie zgadza się z argumentacją Wojewody [...] przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie wagi uchybień operatu szacunkowego. W ocenie skarżącego wskazane przez Wojewodę uchybienia noszą znamiona li tylko pomyłek edytorskich, a nie błędów merytorycznych, które miałby przesadzać o dyskwalifikacji operatu jako dowodu w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić należy się bowiem z Wojewodą [...], iż operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby niniejszego postępowania, nie może stanowić dowodu na okoliczność wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Przy czym zastrzeżenia, jakie budzi ten operat, mają znacznie poważniejszy charakter niż te, na które wskazał organ II instancji. Po pierwsze nie ma pewności, czy w dniu [...] czerwca 2011 r., kiedy Starosta Powiatu W. wydawał decyzję w I instancji, operat szacunkowy posiadał klauzulę aktualizacyjną. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po 12 miesiącach operat może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W dniu [...] czerwca 2011 r. upłynęło już 12 miesięcy od sporządzenia operatu, a więc wymagał on potwierdzenia aktualności. O tym, jak ma wyglądać klauzula aktualizacyjna stanowi § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis ten wyjaśnia, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, czyli zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Jak należy rozumieć data ma wskazywać dzień, w którym rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Tymczasem w niniejszym przypadku klauzula aktualizacyjna nie spełnia tego wymogu, gdyż wskazuje datę ([...] stycznia 2011), na jaką rzeczoznawca majątkowy potwierdza aktualność oszacowanej wartości. Nie wiadomo jednak, kiedy taka klauzula została złożona. Nie wyklucza to więc sytuacji, że klauzula mogła być złożona również po dacie wydania decyzji, a organ orzekał na podstawie operatu, który nie mógł już być wykorzystany do celu, w jakim powstał. Poza tym treść operatu nie może nasuwać wątpliwości (strona 7 operatu), jaki rynek (Powiat W., czy Gmina I.) był przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego i w zakresie jakich nieruchomości (przeznaczonych pod drogi, czy pod zabudowę jednorodzinną), na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda [...]. Tym bardziej, że w poprzednim operacie z dnia [...] września 2009 r. ten sam rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że "rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne był aktywny" (strona 7 operatu z 2009 r.), a w operacie sporządzonym cztery miesiące później ([...] stycznia 2010 r.) pominął ów "aktywny" rynek nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i zastosował § 36 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. w ówczesnym brzmieniu, z pominięciem ust. 1 tego paragrafu, co nie byłoby dopuszczalne, gdyby rzeczywiście transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi występowały na rynku lokalnym. Operat z [...] stycznia 2010 r. nie zawiera zastrzeżenia, że takich transakcji nie było, co było warunkiem przyjęcia do porównania nieruchomości z przeznaczeniem innym niż pod drogi. Operat nie wyjaśnia zresztą, jakie przeznaczenie mają nieruchomości w tabeli na stronie 10. W pkt 6 operatu na str. 7 jest jedynie mowa o popycie na grunty pod budownictwo jednorodzinne. Takie same wątpliwości dotyczą przyjętej metody szacowania nieruchomości: rzeczoznawca wskazuje na metodę porównywania parami (pkt 7.3 operatu, str. 9), a w rzeczywistości zastosował, jak się wydaje, metodę korygowania ceny średniej. W ocenie sądu wszystkie te wady dyskwalifikują operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010 r. jako dowód w sprawie, na okoliczność wartości szacowanych nieruchomości. A skoro tak, to rację ma Wojewoda [...], iż z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego sprawa musi ponownie trafić do organu I instancji, gdyż "sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 9.12.2010 r. I OSK 226/10, LEX nr 745181). Sąd przyjmuje przy tym za organem II instancji, że strony postępowania odszkodowawczego zostały prawidłowo ustalone. W tym zakresie bowiem sprawa została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy po myśli skarżącego, a w takiej sytuacji jakiekolwiek inne stanowisko byłoby naruszeniem art. 134 § 2 P.p.s.a. W analizie przeprowadzonej w tym zakresie przez organy obydwu instancji nie można dopatrzyć się bowiem rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.