II OSK 1919/12

Dnia 21 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 119/12 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi I.S. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, którą: 1. uwzględniono w całości skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] września 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] czerwca 2011 r. 2. uwzględniono skargę A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] września 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w części objętej jej odwołaniem oraz 3. uchylono zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję I instancji, a także przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie powołało art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), w związku z art. 238 § 2 k.p.a. i art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z [...] czerwca 2011 r. umorzył jako bezprzedmiotowe, prowadzone z wniosku A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "spółka") postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, A.L. oraz Stowarzyszenie B. z siedzibą w R. (dalej jako "stowarzyszenie"). Po rozpoznaniu odwołania A.L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] września 2011 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że A.L. nie jest stroną postępowania. Rozpoznając odwołanie skarżącej oraz stowarzyszenia decyzją z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jedną ze stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa jest Gmina Miasto Rzeszów, która jest właścicielem trzech nieruchomości gruntowych, graniczących z projektowaną inwestycją. Prezydent Miasta Rzeszowa podlegał więc wyłączeniu, jako pracownik Gminy Rzeszów, od udziału w postępowaniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że pismem z 18 lutego 2010 r. spółka cofnęła wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację stacji bazowej telefonii UMTS. Organ odwoławczy wskazał, że błędne było umorzenie przez organ I instancji postępowania z uwagi na to, że projektowana inwestycja w nowym stanie prawnym przestała należeć do katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przed realizacją wymaga się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody oraz przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Natomiast A.L. wniosła skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w części objętej jej odwołaniem. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uwzględniło skargi i jednocześnie uchyliło zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję I instancji, a także przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wskazało, że A.L. w skardze oświadczyła, że dotychczasowi właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jej rodzice – J. i J.L., do których kierowane były obie zaskarżone decyzje Kolegium i decyzja organu I instancji, nie żyją. Ich następcą prawnym (spadkobiercą), uwidocznionym w księdze wieczystej od 2011 r. jest A.L. Kolegium uznało, że zaskarżone decyzje Kolegium (o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji oraz o częściowym umorzeniu postępowania odwoławczego) oraz poprzedzająca je decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa nie uwzględniły wymogu zapewnienia udziału pominiętej strony. Kolegium podniosło, że skargi skarżącej i A.L. zasługują na uwzględnienie w trybie autokontroli. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej jej osoby. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] listopada 2011 r. uchylająca decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] września 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane zostały w tym samym składzie osobowym: przewodniczący – R.Z. oraz członkowie: P.P. i W.M. Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do odniesienia się do merytorycznych zarzutów skarżącej jako przedwczesnych, bowiem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w trybie autokontroli, której uchylenie skutkuje odzyskaniem bytu prawnego decyzji ją poprzedzających ze wszystkimi procesowymi konsekwencjami powrotu do obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie podlegała uchyleniu, lecz z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu wyroku. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu, ponieważ Kolegium nie uwzględniło skargi w całości, co oznaczałoby uznanie za zasadne wszystkich jej zarzutów, podstawy prawnej oraz wniosków. Ponadto, zdaniem skarżącej niedopuszczalne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Rzeszowa, ponieważ doprowadziło to do otwarcia nowego toku instancji w sprawie. Po drugie, art. 135 w związku z "art. 145 § 1 ust. 2" p.p.s.a. przez brak usunięcia naruszeń prawa w stosunku do decyzji wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 30 czerwca 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie uwzględnił jej skargi kasacyjnej w całości. Jednak Sąd I instancji dokonując kontroli zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. i uwzględniając także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie w pierwszej kolejności stwierdził, że organ kolegialny stosując instytucję autokontroli w rozumieniu cytowanego przepisu, powinien jej dokonać w innym składzie osobowym. W tym przypadku ma ponadto odpowiednie zastosowanie stanowisko, które zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. W demokratycznym państwie prawnym sprawa nie powinna być bowiem oceniania, przy wydawaniu decyzji w różnych trybach, przez ten sam organ kolegialny w tym samym składzie osobowym, nawet wówczas, jeżeli uznaje skargę za uzasadnioną, będąc (nawet błędnie) przekonany o uwzględnieniu skargi w całości, jak też o zasadności zarzutów pod względem merytorycznym. Dlatego też ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji lub postanowienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przez ten sam organ kolegialny tj. samorządowe kolegium odwoławcze, powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający. Ponadto orzekający w tej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela dotychczasowe orzecznictwo, wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 688/09. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne przedwczesny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 ust. 2" p.p.s.a. (w istocie może chodzić o przepis art. 145 § pkt 2 p.p.s.a., bowiem powołana w skardze kasacyjnej jednostka redakcyjna nie istnieje) w związku z art. 135 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wojewódzki sąd administracyjny dokonuje zawsze kontroli formalnej poprawności zaskarżonego aktu, w tym między innymi w zakresie prawidłowości składu orzekającego organu kolegialnego, w tym przypadku samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego w danej sprawie. Ewentualne uchybienia w tym zakresie nie pozwalają sądowi na dokonanie kontroli merytorycznej treści zaskarżonego aktu, bowiem takiej ocenie może zostać poddany wyłącznie akt wydany przez uprawniony do tego skład organu kolegialnego. Po trzecie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawę w nowym składzie osobowym rozpatrzy także kwestię ewentualnego zastosowania w tej sprawie powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 105 § 1 w związku z art. 104 k.p.a., biorąc pod uwagę przesłankę bezprzedmiotowości postępowania związanej z wnioskiem inwestora z 18 lutego 2010 r. Po czwarte, dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w tej sprawie pozwoli ocenić prawidłowość wykładni lub zastosowania podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej norm prawa materialnego tj. art. 46 i art. 146 ustawy p.o.ś. oraz powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., a także art. 38 i art. 74 Konstytucji RP. Obecnie ocena w tym zakresie była oceną przedwczesną. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.