II SA/Bd 117/12

Dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku J. N., A. W., M. K. oraz M. N., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr 140/7 o pow. 0,0074 ha i dz. nr 140/8 o pow. 0,1085 ha, stanowiącej własność Gminy [...] i zapisanej w KW nr[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż dokonano wnikliwej analizy aktu notarialnego z dnia [...], na podstawie którego nastąpiło zbycie przez J. N. przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z zapisów w nim zawartych wynika, iż w stosunku do nieruchomości wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, o czym świadczą następujące stwierdzenia aktu notarialnego: "postępowanie wywłaszczeniowe części nieruchomości oznaczonej bliżej w zezwoleniu zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i że przedmiotem postępowania tego jest nieruchomość mająca obszar [...] ha wchodząca w skład nieruchomości Kw. Numer [...], a nadto, że odszkodowanie nastąpić ma zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r., za cenę ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 29 maja 1958 r. Z protokołu z dnia [...] r. wynika również, że strony postanowiły całe postępowanie wywłaszczeniowe załatwić w drodze ugody przez zawarcie następującej treści umowy sprzedaży". W ocenie organu strony porozumiały się w zakresie nabycia nieruchomości, wobec czego postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe, a następstwem takiego stanu rzeczy było zawarcie cywilnej umowy sprzedaży nieruchomości. Podkreślono, że analiza aktu notarialnego nie wskazuje na to, iż nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dlatego nasuwa się wniosek, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 216 ust. 1 u.g.n., które stanowią, iż do nieruchomości przejętych w trybie wyżej wskazanym stosuje się przepisy rozdziału 6 działu 3 u.g.n., wobec czego organ stwierdził, iż prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołania złożyły wszystkie strony. A. W. i M. N. wydanej w ich sprawie decyzji zarzucili naruszenie: - art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r.. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że umowa cywilnoprawna wywłaszczająca obecne działki 140/7 i 140/8 nie była zawarta na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), - art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie i brak - przed wydaniem decyzji - umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący i brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Ponadto strony wniosły też (na podstawie art. 75 § 1 k.p.a.) o dopuszczenie dodatkowych dowodów na okoliczność, że umowa z 1958 r. była zawarta na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.: a) pisma Banku[...] z dnia 4 lipca 1958 r. dotyczącego przyznania J. N. odszkodowania z tytułu umowy kupna - sprzedaży nieruchomości w kwocie 102.127,50 zł, które to pismo jednoznacznie wskazuje, że zapłatą za działkę jest odszkodowanie (a nie cena), a ponadto, że przyznano je na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., protokołu rozprawy wywłaszczeniowej oraz aktu notarialnego. Dowód ten (w postaci odpisu notarialnego z oryginału) załączyła do swojego odwołania współuczestniczka postępowania A. W., b) zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości z dnia 10 kwietnia 1958 r., w którym wyraźnie się stwierdza, że nieruchomość zostanie wywłaszczona, a J. N. otrzyma za nią odszkodowanie. Dowód ten (w postaci odpisu notarialnego z oryginału) załączyła do swojego odwołania współuczestniczka postępowania A. W. H. R. i J. N. podnieśli natomiast, że stanowisko organu jest błędne i narusza prawo materialne, gdyż nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z tzw. zagrożeniem wywłaszczenia, co oznacza, że jeżeli rokowania z właścicielem nieruchomości (które obowiązkowo poprzedzały etap wywłaszczenia na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) nie przyniosłyby skutku w postaci dobrowolnego zbycia za ustaloną cenę, wówczas zostałaby wszczęta procedura wywłaszczeniowa. Nie może być zatem mowy o zawarciu umowy cywilnoprawnej, ponieważ podstawową cechą takiej umowy jest swoboda i dobrowolność kontraktowania. Tej swobody w tym przypadku w ocenie stron nie było z uwagi na zagrożenie wywłaszczeniem, przy czym w akcie notarialnym powołano się na treść ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza konieczność zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wszyscy odwołujący się nie zgodzili się z rozstrzygnięciem i podkreślili, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Stwierdzili bowiem, że przyjęcie, że ich poprzednik prawny zbył przedmiotową nieruchomość dobrowolnie w świetle przedstawionych faktów i okoliczności nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przeciw takiemu stanowisku Starosty [...] przemawia wiele faktów i dowodów, które strony dostarczyły, a m.in. zapisy z aktu notarialnego, gdzie wyraźnie zapisano, że ustalane jest odszkodowanie, a nie cena zbycia nieruchomości. Ponadto strony podniosły, że akt notarialny zawarto w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, o czym świadczą wpisy w księdze wieczystej. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta postępowaniem wywłaszczeniowym, na co wskazuje m.in. zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 1958 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, postanowienie Kierownika [...] Urzędu [...] o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego, wydane po tym jak strony doszły do porozumienia i zawarły umowę kupna - sprzedaży oraz fakt, że odszkodowanie ustalono na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w oparciu o opinię rzeczoznawcy. W konsekwencji, Wojewoda [...] stwierdził, że powyższe okoliczności niezbicie dowodzą, że w sprawie wykupu spornej nieruchomości, której zwrotu części domagają się odwołujący, prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe, a zawarta w jego trakcie ugoda umożliwiła zawarcie umowy notarialnej. Organ dodał, że skoro kwestia ta nie budzi wątpliwości, to nie może budzić także wątpliwości fakt, że jedynym przepisem, który nakazywał taki tryb był art. 6 cyt. ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie (...) W skardze do sądu Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu złożonej skargi występujący w imieniu gminy Prezydent podkreślił, że rozstrzygnięcie Starosty [...] zawarte w decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest słuszne i oparte na właściwej podstawie prawnej. Prezydent podał ponadto, iż z dokumentacji archiwalnej wynika jednoznacznie, że zbycie posesji nastąpiło za pełną zgodą i akceptacją jej poprzedniego właściciela. Potwierdza to chociażby jego stanowisko wyrażone podczas rozprawy w dniu 7.06.1958 r., w trakcie której wniósł "o ugodowe załatwienie sprawy tzn. o przystąpienie do dobrowolnej umowy kupna - sprzedaży". Ponadto Prezydent Miasta [...] nadmienił, że do wniosku właściciela o ugodowe załatwienie sprawy przyczyniła się zadowalająca go cena nieruchomości. Prezydent dodał, że z wyceny tej posesji w ciągu zaledwie ok. 3 miesięcy sporządzono 3 różne operaty szacunkowe o bardzo rozbieżnej wartości, a najwyższa z tych kwot została określona w umowie sprzedaży z dnia 9.06.1958 r. jako cena nieruchomości i Skarb Państwa zobowiązał się do jej wypłaty poprzedniemu właścicielowi bezzwłocznie. Skarżący zwrócił w tym miejscu uwagę na fakt, że przepisy ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały bezzwłocznego sposobu zapłaty odszkodowania, co świadczy o nie zastosowaniu trybu wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej, kolejnym ważnym dowodem, który potwierdza nie zastosowanie trybu wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie jest nie wskazanie w akcie notarialnym sprzedaży, że umowa zostaje zawarta w oparciu o art. 6 powołanej ustawy, co w opinii Prezydenta było standardem przy podpisywaniu tego typu umów. Skarżący podał również, że konsekwencją nie zastosowania trybu wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie była decyzja Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego na skutek porozumienia stron i zawarcia umowy kupna - sprzedaży. W ocenie Gminy Miasta [...] decyzja o umorzeniu postępowania nie byłaby konieczna, jeśli nabycie nieruchomości nastąpiłoby w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał możliwość zawarcia takiej umowy w toku postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia jak również oparte zostało na prawidłowo ustalonym w tej dacie stanie faktycznym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem sprawy jest umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta [...] i zapisanej w KW nr[...]. Organ I instancji analizując akt notarialny z 9. [...] stwierdził, że nie wynika z niego, iż nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), zatem nie ma zastosowania przepis art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi natomiast, że ubiegający się o wywłaszczenie, obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przypisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody (...). Skoro więc strony zawarły umowę cywilną sprzedaży nieruchomości, nie wystąpiła procedura opisana w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem nie ma zastosowania art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że uregulowania prawne zawarte w dziale III rozdziału 6 niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy zakwestionował wyłącznie ocenę odnośnie skutków umowy. Zdaniem jednak Sądu sprawa nie została dość wnikliwie przeanalizowana ani przez organ I instancji, jak również niewystarczające jest stanowisko organu odwoławczego. W akcie notarialnym z 9.06.1958 r. podano, że w dziale III Kw pod nr[...], pod liczbą pierwszą wpisana jest wzmianka, iż odnośnie części nieruchomości zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Zakładów[...]. Powołując się na protokół rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z 7.06.1958 r. stwierdza się w akcie notarialnym, ze postępowanie wywłaszczeniowe części nieruchomości zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i jego przedmiotem jest nieruchomość o pow. [...]ha, wchodząca w skład nieruchomości Kw nr [...] i odszkodowanie ma nastąpić zgodnie z ustawą z 12.03.1958 r. Nie dość jednak wnikliwie oceniono dokumenty poprzedzające sporządzenie aktu notarialnego. W postanowieniu o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego wszczętego pismem z dnia 8.04.1958 r. powołano się na podstawę prawną – art. 23 ust. 2 Dekretu z 26.04.1949 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 31). Był to dekret o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70). Przepis art. 47 ust. 1 cyt. ostatnio ustawy w brzmieniu z momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowił, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze niezakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Ponadto na stronie 8 akt administracyjnych jest postanowienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 18 dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.). Przywołane przepisy prawne nie podlegały analizie organów. Skupiły się one na ustawie z 12.03.1958 r., podczas gdy do przepisów tej ustawy odwoływano się jako przepisów przejściowych, natomiast ta ustawa nie była wskazywana jako podstawa prawna inicjująca procedurę wywłaszczeniową. Żądanie zwrotu nieruchomości jest uprawnieniem związanym z uprzednim jej przejęciem wbrew woli właściciela. Nie każde jednak przejęcie nieruchomości uprawnia do żądania jej zwrotu. W trybie ustaw wywłaszczeniowych dochodziło też do przejęcia nieruchomości, które stały się zbędne dla właścicieli, czy które nie mogły być racjonalnie użytkowane, gdy wywłaszczono część nieruchomości na określony cel, a reszta pozostała u właściciela. Gdy jego wolą było oddanie takiej nieruchomości, ustawy wywłaszczeniowe przewidziały taka możliwość. Dekret z 26.04.1949 r. w art. 23 ust. 2 przewidział takie sytuacje. Przepis art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12.03.1958 r., czy dekretu z 26.04.1949 r. Dla właściwej interpretacji pojęcia "odpowiednio" należy zatem odwołać się do definicji pojęcia "wywłaszczenia". Stosownie do art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Czytając ten przepis łącznie z art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że jeżeli wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nabywa się tę część nieruchomości w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca w tym ostatnim przepisie wyraźnie zmienia nomenklaturę z pojęcia "wywłaszczenie" jako zmianę stosunku własnościowego na "nabycie". Ponadto wyraźnie zastrzega zwrot "wywłaszczenie" dla nieruchomości zabranej na realizację celów publicznych, co wynika z charakteru tej instytucji. Oznacza to, że nie każde przejęcie nieruchomości w trybie wymienionych ustaw, stanowi podstawę do żądania zwrotu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zatem tylko wywłaszczonych nieruchomości. Rzeczą zatem organu jest zbadanie, w jakich okolicznościach doszło do przejęcia nieruchomości. Organ powinien zatem dokonać ponownej analizy, na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia nieruchomości, czy może być w tym przypadku zastosowany art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawa prawna do odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustali podstawy do przyjęcia, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na mocy ustawy z 12.03.1958 r., czy dekretu z 26.04.1949 r. Jeżeli w ramach dekretu, to czy przez art. 216 ust. 2 pkt 2 będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z 12.03.1958 r. weszła w życie 5.04.1958 r., natomiast postępowanie wszczęto w dniu 8.04.1958 r. Organ oceni zatem, czy zawarte w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. w brzmieniu z chwili wszczęcia postępowania pojęcie "odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowań przewidzianych w niniejszej ustawie" (ustawie z 1958 r.) jest wystarczającą podstawą do uznania, że nabycie nieruchomości następuje w trybie tej ustawy, czy przepisów dotychczasowych (dekretu). Wobec powyższego, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.