IV SA/Wa 213/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 213/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), wydaną po ponownym rozpatrzeniu na wniosek W. M. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej "decyzją Prezydenta"), wydaną na podstawie art.59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), dalej "ustawa o planowaniu", Prezydent Miasta Z. (dalej "Prezydent") nakazał M. R. (dalej "uczestnikowi') przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...], położonej przy ulicy [...] w Z. (dalej "działki uczestnika"). W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, co następuje: Uczestnik doprowadził do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, polegającej na urządzeniu parkingu dla autobusów, samochodów dostawczych i osobowych. W świetle art.29 ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn.zm.) tego rodzaju zmiana wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe z kolei pociąga za sobą konieczność uprzedniego uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art.59 ust.1 ustawy o planowaniu ...). Decyzji, o których mowa powyżej uczestnik jednakże nie uzyskał. Powyższe obligowało Prezydenta do zastosowania jednego z dwóch instrumentów, o których mowa w art.59 ust.3 ustawy o planowaniu (...), tj. nakazania w formie decyzji administracyjnej albo wstrzymania użytkowania terenu z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą"), wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania uczestnika od decyzji Prezydenta, SKO uchyliło decyzję Prezydenta i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało że Prezydent nie miał podstaw prawnych do wydania orzeczenia o nałożeniu na uczestnika obowiązku, o którym mowa w art.59 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu (...) w sytuacji, w której przepis ten znajduje zastosowania wyłącznie w odniesieniu do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. 3. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., które wpłynęło do SKO w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej SKO z dnia [...] lipca 2010 r. 4. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. (dalej "pierwszą decyzją nadzorczą") SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. 5. Skarżący wniósł do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszą decyzją nadzorczą SKO. III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., SKO orzekło jak wskazano na wstępie. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, SKO wskazało, co następuje: Pomiędzy sentencją pierwszej decyzji nadzorczej a jej uzasadnieniem zachodzi rozbieżność polegająca na tym, że o ile uzasadnienie decyzji dotyczy - zgodnie z przedmiotem wniosku skarżącego - decyzji odwoławczej SKO z dnia [...] lipca 2010 r., o tyle sentencja orzeczenia odnosi się - niezgodnie z przedmiotem wniosku skarżącego - do decyzji Prezydenta. Wadliwość sentencji pierwszego rozstrzygnięcia nadzorczego ma jednakże charakter oczywistej omyłki. Należy natomiast podzielić stanowisko sformułowane w pierwszej decyzji nadzorczej SKO, że decyzja odwoławcza SKO nie jest obarczona rażącym naruszeniem art.59 ust.3 ustawy o planowaniu (...). Trafnie wywiedziono bowiem w decyzji odwoławczej, że przywołany przepis nie ma zastosowania w stosunku do zmiany sposobu zagospodarowania wymagającej pozwolenia na budowę. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie art.59 ust.3 oraz art.59 ust.2 w związku z art.59 ust.1 ustawy o planowaniu (...) oraz art.113 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja SKO, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej SKO było wyjaśnienie, czy decyzja ta jest obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. SKO zobowiązane było zbadać w tym zakresie decyzję odwoławczą kompleksowo, albowiem rola organu nadzorczego nie ogranicza się wyłącznie do zbadania kwestii podniesionych we wniosku strony wszczynającym postępowanie, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że kwestie podniesione w tym wniosku wymagają szczegółowego zbadania. Wprawdzie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej (pismo z dnia [...] grudnia 2010 r.) skarżący nie sformułował precyzyjnego stanowiska odnośnie tego, jakiego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną - spośród wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. - obarczona jest w jego ocenie decyzja odwoławcza SKO, niemniej z uzasadnienia wniosku wnosić należy, że skarżący zarzuca SKO rozpatrującemu odwołanie od decyzji Prezydenta rażące naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.59 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu (...) poprzez przyjęcie, że prowadzenie w odniesieniu do działań uczestnika postępowania, o którym mowa w art.59 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu (...) jest bezpodstawne. Uznać w związku z powyższym należy, że SKO nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę, czy decyzja odwoławcza SKO z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa poprzez przyjęcie, że art.59 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu (...) nie może mieć zastosowania w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu dokonanej przez uczestnika. W pierwszej kolejności jednakże podkreślenia wymaga trafność generalnej wykładni art.59 ust.3 w związku z art.59 ust.2 ustawy o planowaniu (...) przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Przepis art.59 ustawy o planowaniu (...) wskazuje zarówno materialnoprawne przesłanki obligujące inwestorów do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i przysługujące właściwym organom instrumenty mające na celu przeciwdziałanie zmianom zagospodarowania przestrzennego dokonywanym z pominięciem wskazanych wyżej wymogów. Stosownie do powyższego: Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art.59 ust.1 ustawy). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art.59 ust.2 ustawy). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust.3). Analiza cytowanych regulacji prowadzi do wniosku, że o ile w świetle art.59 ust.1 i ust.2 ustawy o planowaniu (...) przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy wymaga zarówno taka zmiana zagospodarowania terenu, spełniająca kryteria wskazane w art.59 ust.1 ustawy, która wymaga pozwolenia na budowę, jak i taka, która nie wymaga takiego pozwolenia (za wyjątkiem wymienionej w drugiej części art.59 ust.2 zmiany tymczasowej), o tyle nie może ulegać wątpliwości (mając na uwadze zestawienie przepisów art.59 ust.3 i ust.2), że instrumenty, o których mowa w art.59 ust.3 ustawy stosować można wyłącznie do tych zmian zagospodarowania terenu, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Sam zatem fakt, że realizacja danego przedsięwzięcia wymaga ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza automatycznie, że jego zrealizowanie z pominięciem tego wymogu upoważnia właściwy organ do zastosowania procedury z art.59 ust.3 ustawy. Warunkiem koniecznym staje się w tym zakresie ustalenie, że przedsięwzięcie to nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie, że realizacja danego przedsięwzięcia nastąpiła bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto bez pozwolenia budowlanego winna natomiast spowodować zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego art. 48 i następnych Prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie nałożenia na uczestnika nakazu, o którym mowa w art.59 ust.3 ustawy o planowaniu (...) Prezydent uznał, że uczestnik dokonał na swojej nieruchomości zmiany przeznaczenia terenu, wymagającej pozwolenia budowlanego. Stwierdziwszy powyższe Prezydent nałożył na uczestnika nakaz, o którym mowa w art.59 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu (...). W świetle poczynionych wyżej wywodów odnośnie zakresu przedmiotowego zastosowania art.59 ust.3 ustawy o planowaniu (...) podkreślić należy, że o ile istotnie stwierdzona przez Prezydenta zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu wymaga pozwolenia na budowę, o tyle decyzja Prezydenta narusza przepis art.59 ust.3 ustawy w sposób rażący. Uchylenie takiej decyzji przez SKO w trybie kontroli instancyjnej i umorzenie postępowania byłoby w tej sytuacji całkowicie zasadne a zastrzeżenia skarżącego nietrafne. O ile jednakże ocena obu organów orzekających w postępowaniu zwyczajnym (Prezydenta i SKO) w kwestii tego, czy w sprawie występuje zmiana wymagająca pozwolenia na budowę, czy też nie, byłaby nieprawidłowa, tj. zmiana ta w rzeczywistości - wbrew ocenie obu organów - nie wymagała takiego pozwolenia, to byłoby to równoznaczne z wadliwością decyzji SKO (wadliwość decyzji Prezydenta dotyczyłaby w tej sytuacji wyłącznie uzasadnienia). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej SKO należy w związku z powyższym ustalić, czy istotnie przedmiotowa zmiana wymagała w dacie rozpatrywania przez SKO odwołania od decyzji Prezydenta pozwolenia na budowę, czy też nie. Podkreślenia wymaga, że w decyzji odwoławczej SKO nie zweryfikowało oceny Prezydenta pod kątem jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego, automatycznie stwierdzając tę ocenę za uprawnioną. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej z uwzględnieniem uwag poczynionych powyżej. W ramach powyższego SKO przeprowadzi w szczególności dowód z załączonego do skargi dokumentu tj. postanowienia Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości Prezydentowi Miasta Z. pisma W. M. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz - w zakresie zwrotu przez SKO skarżącemu kosztów postępowania sądowego - na podstawie art.200 p.p.s.a.